2006-03-21 07:16:49阿楨
《國家與河南地方精英》
什麼「國家與地方精英」，不就是我在《台灣共犯体之析判》所說的：
「廣義的軍紳政權是指從清中葉之後，中央統治力逐漸減弱，較不受中央控制的士紳、團練、及新軍逐漸所取得之部分統治權。狹義則指辛亥革命雖能推翻滿清建立民國，但孫中山的革命因欠嚴密的黨組織、無法動員群眾、又欠自主武力，在革命黨內部理論及方法的紛歧不一下，讓各地立憲派的士紳及軍人取得政權－－紳軍政權。從袁世凱之後，以軍閥為主士紳為副的統治政權，稱為軍紳政權。」
這是中國現代史學界的看法，如從歷史社會人類學來看，應是《台灣共犯体之析判》所說的：
「Duara認為在伝統鄉村社会權力文化網絡瓦解下的清末民初，當各種新政權試圖以現代机搆或舊文化網絡來重建政權時，舊有的社会精英因無力保護鄉村杈益而被新勢力淘汰或逃避徵召，而新的掠奪者則乘机占領此一杈力真空，而與新政杈共犯來掠奪鄉村杈益，如此一來不但造成現代化失敗也更進而瓦解了舊有的文化權力網絡（Duara,Ｐ.著，王福明譯《文化、杈力與國家》，江蘇人民出版社，１９９６，p.234-243）。
還是不夠精確，依張信《國家與河南地方精英》（北京‧中華書局，2004）之研究，有關清末民初「國家與地方精英」之研究有三種觀點：一是注重伝統的士紳地方精英，如蕭公權、費孝通、米哈伊，但隨著政權更替、舊的士紳地方精英瓦解、而無法有力的解釋當時歷史。於是產生了蘭欽等學者第二種的新的城商精英向上流動說。但此說又偏重中心城市，於是再產生如Duara杜贊奇等學者第三種的國家權力內卷與地方精英之說。(p.2-4)
張信「不像前述三種研究方法那樣孤立地去考查精英流動、社會動員和國家政權建設，而是將三方面看作是源於基層的中國社會演變──這一獨立和自發的過程──內部的三個有機體。」(p.5)
張選擇河南為研究樣本，中央勢衰加上地方動亂，「在河南西南部，這些變化引發了自治運動。在此運動中，地方共同體發生了三種主要的變化：國家政權合法性危機加劇，地方主義興起，以及地方認同感在精英們中形成。然而，在河南北部，則是另一幅不同的景觀，一些地方精英通過廣泛的關係網積極活動，他們將個人關係圈從當地拓展至地區，然後從地區拓展至全中國。」(p.297)
就這樣？這也沒啥嘛！古今中外皆然，中國從春秋戰國到秦漢、南北朝到隋唐、宋元、明清、清末民初之际，都在玩這種分分合合的權力遊戲，直到台灣還在玩，民進黨從地方包圍中央到執政，地方派系黑金政治也在把持地方之餘進入中央立法院。
你弄混了中国與台灣、保守伝統與前進現代、專制與民主。
標準的「在野時要分獨、在朝時要合統」的心態，不管朝有多小、野有多大。
二十世紀初期中國社會之演變(國家與河南地方精英 1900-1937)
張信《二十世紀初期中國社會之演變(國家與河南地方精英 1900-1937) 》（北京‧中華書局，2004）
張信《二十世紀初期中國社會之演變(國家與河南地方精英 1900-1937) 》（北京‧中華書局，2004）
內容簡介
國家與地方社會之間的關係在民國時期的河南存在著兩種截然不同的關係模式：河南北部是強勢國家與弱勢社會並存的模式，西南部則正好與之相反。檢視這兩種模式的形成，作者得出結論，現代國家政權建設並非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程預先決定。
本書目錄
中譯本序言
第一部分導言
第一章理論背景
一、以社會演變為理論框架
二、中國的現代化問題
第二章河南之社會經濟環境
一、河南的地理與市場結構
二、迥然不同的河南西南部與北部區域
三、外國入侵、商品化與匪患危機
第二部分地方精英與共同體權力變遷
第三章演變中的地方社會
一、晚清公眾組織之發展
二、世紀之交的變化
三、1911年革命期間的奪權活動
四、精英活動之衰落：早期民國
五、20世紀20年代中期地方政治之演變
六、抗衡國民政府
七、總結
第四章社會演變過程中的精英流動
一、晚清地方社會
二、1911年革命
三、地方權力結構之變化
四、總結
第三部分精英活動與社會轉型
第五章以個人關係網為主體的社會
一、文學社的最初幾年
二、地方關係網與地主權力
三、羸得地區地位
四、更上一層樓
五、渡過難關
六、跨地區活動
七、拜訪袁世凱
八、袁世凱的崛起
九、“共和不獨立”運動
十、連接關係網
十一、聯絡人的權力
十二、創建國家級關係網
十三、暫時的挫折
十四、帝制之爭
十五、關係網的衰落
十六、總結
第六章地方認同、地方主義與合法性危機
第四部分現代國家政權建設與國家和社會間的互動關係
http://www.bookschina.com.tw/1712977.htm
國家與地方社會之間的關係在民國時期的河南存在著兩種截然不同的關係模式：河南北部是強勢國家與弱勢社會並存的模式，西南部則正好與之相反。檢視這兩種模式的形成，作者得出結論，現代國家政權建設並非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程預先決定。
本書目錄
中譯本序言
第一部分導言
第一章理論背景
一、以社會演變為理論框架
二、中國的現代化問題
第二章河南之社會經濟環境
一、河南的地理與市場結構
二、迥然不同的河南西南部與北部區域
三、外國入侵、商品化與匪患危機
第二部分地方精英與共同體權力變遷
第三章演變中的地方社會
一、晚清公眾組織之發展
二、世紀之交的變化
三、1911年革命期間的奪權活動
四、精英活動之衰落：早期民國
五、20世紀20年代中期地方政治之演變
六、抗衡國民政府
七、總結
第四章社會演變過程中的精英流動
一、晚清地方社會
二、1911年革命
三、地方權力結構之變化
四、總結
第三部分精英活動與社會轉型
第五章以個人關係網為主體的社會
一、文學社的最初幾年
二、地方關係網與地主權力
三、羸得地區地位
四、更上一層樓
五、渡過難關
六、跨地區活動
七、拜訪袁世凱
八、袁世凱的崛起
九、“共和不獨立”運動
十、連接關係網
十一、聯絡人的權力
十二、創建國家級關係網
十三、暫時的挫折
十四、帝制之爭
十五、關係網的衰落
十六、總結
第六章地方認同、地方主義與合法性危機
第四部分現代國家政權建設與國家和社會間的互動關係
http://www.bookschina.com.tw/1712977.htm
于建嶸：近代中國地方權力結構的變遷 ——對衡山縣地方政治制度史的解釋
基本觀點
本文運用實證研究方法，通過對近代衡山縣地方政治制度史進行個案分析後認爲，清末，在成文制度方面，地方政制相對穩定，國家行政權力的邊陲是縣級，官治和自治的邊界相對清晰，其主要原因是，縣政鄉治體制能解決王朝對農村經濟資源的索取。民國期間，地方政制最顯著的變化就是行政權力從縣級下沈到鄉鎮級，鄉鎮從地方自治單位成爲了國家最基層的行政組織，其主要目的是，加強國家對農村社會的控制，以獲取城市政治統治和實現現代化所需要的經濟資源和政治資源。
長期以來，學術界特別是政治學界對中國地方政治制度史鮮有關注。那些有限的研究成果也多則重于制度性描述和規範性推論，很少有研究者進行真正意義上的實證考察。這種學術上的不足，在很大程度上，制約和影響了我們對近代中國社會特別是農村政治社會的認識和理解。本文試圖通過解讀近代衡山縣地方政治制度史，爲研究近代中國地方權力結構的變遷提供個案事實和分析模型。
一、清末：王權止于縣政
衡山縣清順治4年即公元1647年始入清版圖，屬湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在縣境內分設官治與自治兩大體制。
衡山縣官治體制最終確定于康熙3年（1663年），設衡山知縣衙門，爲最基層的政權組織。知縣衙門的首腦爲知縣，總攬全縣行政權和司法權。在知縣公署下設吏房、戶房、禮房、兵房、承發科、架閣庫、鋪長司、僧綱司、道紀司和草市、永壽（南嶽）巡檢司兩個派出機構。職官有知縣、教諭、訓導、典史、分防把總、協防外委各1名；僧綱司、道紀司、草市巡檢司、永壽巡檢司各司吏1名；吏、戶、禮、兵房和承發科分別設司吏、典吏各1名；架閣庫設典吏1名；鋪長司設司吏1名；驛丞、陰陽學訓術、醫學訓科各1名。此外，還有門子、皂隸、許作、馬快、庫子、禁卒、馬夫、齋夫、轎夫、扇夫、傘夫等65名。 這些機構設置和人員編制，各代基本上沒有變化。
衡山縣以下的自治體制基本上沿襲了康熙43年（ 1704年）以來的舊制。是年，衡山知縣李長祚將衡山縣原6鄉16都（裏）1坊改編成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潛、既、道、雲、土、夢、作、又等17個字，下共設4 3 7個區，均爲“自治單位”。每個字號設團總1人，每區設保正1人，大多由鄉紳兼任。區以下實行治安用的保甲制和征賦用的裏甲制。保甲制要求每10戶立一牌頭，10牌立一甲頭，10甲頭立一保長。戶給牌招，書其姓名、丁口。出則注其所往，入則稽其所來，不報者論罪。裏甲制則規定以鄰近的110戶爲一裏，推舉其中丁糧多的10戶爲裏長戶，輪流擔任裏長（又名地保或地甲），其余100戶分爲十裏，其目的是查清每戶的田糧、丁銀，稱編審冊，以便于征收賦稅。
可見，在清代，衡山縣政制比較穩定，國家行政權力的邊陲是縣級，縣以下實行自治。這種官治和自治的範圍即國家與社會的邊界相對清晰，且基本上沒有發生什麽變化。
問題是，在近代中國逐漸淪爲半殖民地和半封建社會的曆史過程中，作爲國家政權基礎的縣一級政權體制爲何能保持穩定？也就是說，在清末王權政治爲什麽沒有滲透到鄉村社會呢？
對此類問題，學界多有論述，且一般都從兩個方面來加以剖析：一方面，在村社共同體內部，宗法關系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機會主義行爲，不需要也不會有王權政治。另一方面則是包含有政治技術、政治機構在內的王權政治若抵達村社共同體內部，成本實在太高，傳統社會的任何一個政權都負擔不起。 但是，如果深究，問題並不如此簡單。具體來說，我們可以從如下五個方面加以解釋。
一、清末：王權止于縣政
衡山縣清順治4年即公元1647年始入清版圖，屬湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在縣境內分設官治與自治兩大體制。
衡山縣官治體制最終確定于康熙3年（1663年），設衡山知縣衙門，爲最基層的政權組織。知縣衙門的首腦爲知縣，總攬全縣行政權和司法權。在知縣公署下設吏房、戶房、禮房、兵房、承發科、架閣庫、鋪長司、僧綱司、道紀司和草市、永壽（南嶽）巡檢司兩個派出機構。職官有知縣、教諭、訓導、典史、分防把總、協防外委各1名；僧綱司、道紀司、草市巡檢司、永壽巡檢司各司吏1名；吏、戶、禮、兵房和承發科分別設司吏、典吏各1名；架閣庫設典吏1名；鋪長司設司吏1名；驛丞、陰陽學訓術、醫學訓科各1名。此外，還有門子、皂隸、許作、馬快、庫子、禁卒、馬夫、齋夫、轎夫、扇夫、傘夫等65名。 這些機構設置和人員編制，各代基本上沒有變化。
衡山縣以下的自治體制基本上沿襲了康熙43年（ 1704年）以來的舊制。是年，衡山知縣李長祚將衡山縣原6鄉16都（裏）1坊改編成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潛、既、道、雲、土、夢、作、又等17個字，下共設4 3 7個區，均爲“自治單位”。每個字號設團總1人，每區設保正1人，大多由鄉紳兼任。區以下實行治安用的保甲制和征賦用的裏甲制。保甲制要求每10戶立一牌頭，10牌立一甲頭，10甲頭立一保長。戶給牌招，書其姓名、丁口。出則注其所往，入則稽其所來，不報者論罪。裏甲制則規定以鄰近的110戶爲一裏，推舉其中丁糧多的10戶爲裏長戶，輪流擔任裏長（又名地保或地甲），其余100戶分爲十裏，其目的是查清每戶的田糧、丁銀，稱編審冊，以便于征收賦稅。
可見，在清代，衡山縣政制比較穩定，國家行政權力的邊陲是縣級，縣以下實行自治。這種官治和自治的範圍即國家與社會的邊界相對清晰，且基本上沒有發生什麽變化。
問題是，在近代中國逐漸淪爲半殖民地和半封建社會的曆史過程中，作爲國家政權基礎的縣一級政權體制爲何能保持穩定？也就是說，在清末王權政治爲什麽沒有滲透到鄉村社會呢？
對此類問題，學界多有論述，且一般都從兩個方面來加以剖析：一方面，在村社共同體內部，宗法關系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機會主義行爲，不需要也不會有王權政治。另一方面則是包含有政治技術、政治機構在內的王權政治若抵達村社共同體內部，成本實在太高，傳統社會的任何一個政權都負擔不起。 但是，如果深究，問題並不如此簡單。具體來說，我們可以從如下五個方面加以解釋。
第一，封建土地制度處于穩態，封建地主牢牢控制了農村社會最基本的經濟資源，他們有能力也有內在動力和願望來承擔對鄉村社會的管理。
社會上層建築諸如國家政權的存在和發展，最深刻的根源總是與一定的經濟制度相聯系的。封建國家采用什麽樣的統治形式，也不是隨心所欲的，要受到各方面條件的制約。在清末，特別是1840年中英戰爭之後，中國在國家主權方面受到的嚴重挑戰，改變了中國作爲一個獨立國家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向發展，但封建土地制度並沒有因此而發生改變，封建地主牢牢控制了農村社會最基本的經濟資源。據統計，在清代後期，占衡山縣人口總數7%的地主，占土地總面積34.1%,加上他們控制的族田、學田，約爲59%；占人口總數的4%的富農，占土地總面積的9.3%。同治年間（1860—1874年），衡山霞流大官僚地主李輝武兼並土地5500多畝，年收租谷9000多石，約合135萬市斤。 土地的兼並使一部分農民失去土地，成爲社會的不安定因素。但同時，土地的集中，又使地方勢力得到加強，地主特別是那些大的官僚地主有財力也有內在需求，來承辦鄉村範圍內的如辦學和義倉、治安等屬于國家行政方面的一些事務。
第二，清朝實行了低農業稅制，其體制能解決國家對農村經濟資源的索取。
傳統的政府管理，集中于兩種職能，即征收賦稅和維持秩序。征收賦稅是國家政治統治鄉村社會的主要體現。 由于晚清對農業稅的限額較低且很嚴格，所以縣政鄉治體制能夠保證國家政權對賦稅的索取。
清康熙年間，衡山縣11438丁，每丁征銀0.2536兩，合征丁銀2900.68兩。雍正元年（1723年），固定丁銀，平均攤入地賦，至乾隆中年，實存6315丁，丁銀減至1602.37兩。乾隆28年（1763年），衡山縣實有成熟田地塘80.06萬畝，共征秋糧官米31378.35石，條銀18100兩。鹹豐11年（1861年），衡山漕糧8831.68石，合計征銀11481.19兩。光緒二年（1876年），縣丁漕總額白銀 5．3萬兩，宣統三年（1911年）丁漕爲5. 64萬兩，其中地丁征銀33942兩，漕糧征銀22482兩。從中可以看出，在清末，直接有關農業的丁漕並沒有較大的增加。從1876年至1911年，25年間僅增加了0.34萬兩，增加了6.4%。而在此期間，衡山縣新增厘金、房捐、車捐、船捐、戲園捐、筵席捐和煙酒稅等。僅厘金一項，光緒三十四年（ 1908年），雷溪市厘金局即征收制錢折白銀 6．58萬兩，比當年全縣丁漕總額多16.6%，比光緒初年年征丁漕總額還多24. 2％。 而且，清代爲鼓動生育，規定“孳生人口，永不加賦”，並“攤丁入地”，丁漕實際上主要爲田賦，這樣，王朝收繳農業賦稅直接面對的主要對象就是少數約爲11%的人口而占有約70%土地的地主和富農。
當然，對晚清這種低農業稅的政策造成的社會後果，理論界也多有評說。有研究者認爲，清代諸帝爲了向臣民們自誇清朝在節儉和薄取于民的古典理想上比曆代王朝做得都好，因而限定和嚴格堅持低稅率。低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，而稅額又不允許提高，于是額外的攤派就加到成糧稅上。一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。“晚清時代中國的土地稅在政府籌措的資金中所占比重呈下降趨勢，而這時又正值國家處于財政開銷大幅度提高，從而對附加財政收入的需求也大大增加之際。如果土地稅能像明治時代的日本那樣在晚清時代的中國財政制度中起到關鍵作用，那麽現代中國不僅資金條件，而且政治發展也會截然不同。”
第三，封建宗法制度爲封建國家的統治提供了堅實的基礎，帝制下的鄉村自治是宗法制度和保甲制度的有機結合。
中國數千年的封建制度是以政權控制社會政治，以族權控制社會基層，以神權控制意識形態，以夫權控制倫理家庭。 在清代，對于鄉村社會的控制，代表王權的行政權力只抵達縣一級，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化。1840年鴉片戰爭後，在西方資本主義政治、經濟、思想、文化的猛烈沖擊下，在深刻的社會沖突中，清王朝統治者主持了以自救爲目的自上而下的包括官制在內的多方面改革，但由于作爲王權基礎的宗法制與等級制原封未動地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基礎上的鄉村政治也就不可能發生任何實際性的變化。清代實行的縣以下自治，實際上是帝制下的鄉村自治，是王權、族權和神權的結合，是保甲制與宗法制的結合。宗法制度是以血緣紐帶連結的家族社會，具有很強的繼承性和凝聚力。當十分嚴密的保甲制度與這種宗法制結合在一起時，就能對農村社會施行教化、征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安，以確保王權統治在鄉村社會的有效性。
需要特別指出的是，帝制下的鄉村自治，不是村民自治，而是鄉紳自治。衡山縣在同治年間，17個字的團總，占有土地500畝以上的3人，占有土地200—500畝者有2人，占有土地100畝以上的9人。437個區的保正，有53%的是地主。 也就是說，雖然在古代中國鄉村權力體系具有行政權與自治權的二元性特征，但這並非意味在鄉村權力體系中，王朝行使行政權，農民行使自治權，權力主體分別爲階級利益根本對立的不同階級。事實上，“古代鄉村權力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結構，行政權和自治權分別掌握在占統治地位的地主階級中的不同成員手中，它們從根本上是統一的。即統一在地主階級對農民的政治統治基礎上，其直接表現則是地主士紳對鄉村社會的統治。”
第四，由于實行了嚴格的回避制和科舉制，一方面抑制了地方勢力對縣政的控制，另一方面又能滿足地方精英參與政治的願望。
清朝實行官員原籍、寄籍500裏之內（包括鄰省）都得回避的規定，所以，衡山縣道光20年（1840年）至光緒5年（1880年）29任知縣，均非本省籍人士，且更換頻繁，平均約1.37年更換一任知縣，同治年間更是每年一換。回避制使縣政與地方勢力保持了一定的距離，地方精英很難直接進入縣政的主導地位，他們只有通過嚴格的科舉制成爲官員才能在他鄉主政。但是，在另一方面，由于知縣均屬外派，對縣情了解需要一個相對較長的過程，特別是衡山縣民間多講地方方言，屬湘語長益片，且又有前山話和後山話之分，語音與北方話相去甚遠，而所任知縣多爲北方之人，其交流起來就會很成問題。這些因素都加深了縣行政工作的困難。爲完成國家的任務和自己獲利，知縣需要依賴地方精英，否則他就休想在那樣短的任期內辦成什麽事情。因此，在知縣頻繁更換時期，地方精英實際上控制了縣政的具體操作權力。這些地方精英是國家和地方政治銜接的橋梁，他們通過參與科舉制或協助縣政，可以在一定程度上滿足參政願望和政治需求。這樣，在當時的國家資源相對不足的情況下，國家不需要爲考慮地方精英的參政願望而擴大國家機器，大大節約了國家的管理成本。在這種意義上，可以說，科舉制和回避制是傳統社會“縣政鄉治”體制這一超穩定結構形成和延續的重要原因。
但是，到19世紀後期，特別隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，鄉村社會與國家聯結的這一重要紐帶也就失去了意義，徹底改變了地方精英成爲主流社會領導者的路徑及思想觀念和行爲方式。因此，隨著精英作爲地方顯要人物的私人作用發生了變化，縣級政府以下的非正式的政權也發生了變化。精英們對于一個削弱了的朝廷已經不太理睬，對自己所受的儒家教育中所包含的利他主義動機已經感到淡漠，對于自己通過高尚行爲而艱苦贏得的精英地位也感到沒有什麽慶幸的必要。更高的社會地位主要是用來保證精英家族的經濟和政治優勢，防止走下坡路。在精英自己和社會看來，他們的地位變得更加穩定了，合法性下降了，而剝削性卻加重了。富有的領導人首先抛棄了公職高于其他職業的理想觀念，因而當地方上的顯要人物既可以不向監督他們的政府負責，又擺脫了地方社會環境對他們的束縛時，農村社會的性質便發生了深刻的變化。
第五，有許多學者認爲，在二十世紀初清王朝進行了一場鄉村改革，曾試圖將國家的行政權力下沈到鄉鎮一級。事實上，清王朝這次以推行鎮鄉制爲目標的改革，雖采取了一些旨在加強國家控制鄉村社會的措施，但在本質上還是對縣政鄉治體制的進一步確認。
光緒34年（1908年）清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》規定，凡府、廳、州、縣官府所在地爲城，其余市鎮村莊屯集等地，人口滿5萬以上者爲鎮，不滿5萬者爲鄉。凡城鎮均設議事會及董事會，凡鄉均設議事會及鄉董。議員由城鎮鄉選民互選産生，凡具本國國籍，年滿25歲，在該城鎮鄉連續居住3年以上，並年納正稅或地方公益捐2元以上之男子，具有選舉權和被選舉權。議員爲名譽職，不支薪水，任期2年，每年改選半數。各級議事會職權爲議決本城鎮鄉興革事宜及自治規約、自治經費、選舉爭議、自治職員之懲戒與城鎮鄉間之訴訟、和解等事務。城鎮董事會設總董一人，董事一人至三人，名譽董事四人至十二人，由議事會就本城鎮選民中選舉，呈請地方長官核准任用，任期均爲二年。其職權爲執行議事會議決之事項與地方官府委任辦理的事務，並負責籌備議事會的選舉及召開。鄉的行政機構只有鄉董一人，亦可設鄉佐一名協助鄉董，均由議事會就本鄉選民中選舉，並呈請地方長官核准任用，其任期和職權與城鎮董事會相仿。從這些規定可以看出，城鎮董事會的各位董事由議事會在本城鎮或本鄉中的選民中選舉産生，均須呈請地方長官核准任用，這說明國家有加強對地方自治權的控制的意圖，但從立制的總的精神來看，還是著眼于規範地方自治行爲。
而且，我們在衡山縣政資料中還沒有發現實施這一章程的任何記錄。這大概是清朝晚期中央政令已很難達到基層政權的又一說明。
二、民國：行政權力下沈到鄉鎮
民國元年（1912年）至民國14年，衡山縣最高行政機關與司法機關仍稱縣公署，縣公署機構初襲清制，後改房設科，分管民政、財政、建設、教育、訴訟事宜，知縣則改稱知事，知事總攬全權。民國15年（1926年）10月，廣州國民政府規定，縣政府的組織統一采用委員制，縣政府由省政府任命若幹委員組成縣政委員，並在委員中指定委員長，負責全縣行政工作，因此時，衡山並不在廣州國民政府治轄之內，此制沒有實行，但縣公署改稱縣政府，知事改稱縣長。民國18年（1929年）6月5日，國民政府公布了《縣組織法》，是年，衡山縣政府設財政、公安、教育3局，林務專員1人；並設承審室，協助縣長辦理民、刑事訴訟。民國24年，增設稅務局。民國25年，衡山縣被國民政府定爲鄉村建設實驗縣，實驗期4年，其目的是改善縣政機構，推行地方建設。當年，裁局改科，撤區並鄉。縣政府設秘書1人，輔佐縣長，下設4科，另設督導室，對各鄉的工作進行督導。原承審室撤銷，衡山地方法院建立，由省高等法院直轄。但縣政府仍設軍法室，縣長兼軍法官，專審盜匪、人命、死刑案件，不受法院幹預。民國26年初，縣政府設秘書、統計、督導3室和第一、二、三、四科。民國 2 9年1月，湖南省實施新縣制，衡山縣政府設民政、財政、教育、軍事、社會 5科和警察局等。民國33年夏至次年秋初，縣境淪陷，縣政府分設河東、河西兩個行署。民國36年，縣政府設 4室 7科，官職185人（含雇員 12人）。
民國期間，衡山縣政在基層方面最顯著的變化是國家行政權力不斷下沈，最終確立了鄉（鎮）行政體系。
民國元年至民國 21年（1912～1932年）10月，衡山的基層機構沿襲清制。民國 21年11月，全縣17個字改建爲8個區；413個區改爲鄉，旋又合並爲213個鄉、9個鎮。鄉、鎮下設閭，每閭25戶；閭下爲鄰，每鄰5戶。區、鄉（鎮）、閭長均由民衆大會選舉産生。同時選舉産生區、鄉（鎮）監察委員會，監察財政收支和鄉官工作。不稱職的鄉官，民衆有罷免權。民國22年又將222個鄉、鎮合並爲 113個鄉（鎮）。民國 24年1月，衡山縣實施《保甲規程》，廢鄉，縣下設區，區下設保，保下設甲，甲下設戶，戶設戶長，十戶爲甲設甲長，十甲爲保設保長。如一區有三個保以上者，則設聯合辦事處，稱“聯保”，由縣指定一保長爲聯保主任。全縣編爲113個鄉（鎮），934個保，9321個甲。同年12月，湖南省政府委員會第14次常委會通過《湖南省各縣調整鄉鎮組織法》，提出調整鄉鎮區域辦法，對各鄉鎮平均所轄戶數不到3356的縣，一律擴並鄉鎮，減少單位。
民國 2 5年7月，衡山縣按實驗要求，廢區，采取縣、鄉兩級自治制。全縣設55個鄉、2個鎮。民國26年5月，全縣劃爲26個鄉、2個鎮。鄉、鎮置鄉、鎮長1人，總務、教育幹事各1人，公丁2人。從此，鄉、鎮成爲縣的基層政權。民國30年，擴充鄉鎮公所組織。全縣設28個鄉（鎮），按人口、經濟、文化、交通狀況及所轄保甲多寡，定甲等鄉（鎮）14個，乙等鄉（鎮）10個，丙等鄉4個。鄉（鎮）公所設鄉（鎮）長1人，副（鎮）長l～2人。下設民政、警衛、文化4 股。其人員配備爲：甲等鄉（鎮）13人，乙、丙等鄉（鎮）10人。同時，保辦公處也按上述標准分爲甲、乙、丙三等，分別設保長、副保長各1名，幹事2～4名。民國35年，衡山縣將28個鄉縮編爲14鄉、2鎮，348保，3417甲。
民國期間國家行政權力下沈的目的又何在呢？也就是說，國家爲何最終以鄉鎮爲邊界來劃分國家行政管理和地方自治呢？
社會上層建築諸如國家政權的存在和發展，最深刻的根源總是與一定的經濟制度相聯系的。封建國家采用什麽樣的統治形式，也不是隨心所欲的，要受到各方面條件的制約。在清末，特別是1840年中英戰爭之後，中國在國家主權方面受到的嚴重挑戰，改變了中國作爲一個獨立國家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向發展，但封建土地制度並沒有因此而發生改變，封建地主牢牢控制了農村社會最基本的經濟資源。據統計，在清代後期，占衡山縣人口總數7%的地主，占土地總面積34.1%,加上他們控制的族田、學田，約爲59%；占人口總數的4%的富農，占土地總面積的9.3%。同治年間（1860—1874年），衡山霞流大官僚地主李輝武兼並土地5500多畝，年收租谷9000多石，約合135萬市斤。 土地的兼並使一部分農民失去土地，成爲社會的不安定因素。但同時，土地的集中，又使地方勢力得到加強，地主特別是那些大的官僚地主有財力也有內在需求，來承辦鄉村範圍內的如辦學和義倉、治安等屬于國家行政方面的一些事務。
第二，清朝實行了低農業稅制，其體制能解決國家對農村經濟資源的索取。
傳統的政府管理，集中于兩種職能，即征收賦稅和維持秩序。征收賦稅是國家政治統治鄉村社會的主要體現。 由于晚清對農業稅的限額較低且很嚴格，所以縣政鄉治體制能夠保證國家政權對賦稅的索取。
清康熙年間，衡山縣11438丁，每丁征銀0.2536兩，合征丁銀2900.68兩。雍正元年（1723年），固定丁銀，平均攤入地賦，至乾隆中年，實存6315丁，丁銀減至1602.37兩。乾隆28年（1763年），衡山縣實有成熟田地塘80.06萬畝，共征秋糧官米31378.35石，條銀18100兩。鹹豐11年（1861年），衡山漕糧8831.68石，合計征銀11481.19兩。光緒二年（1876年），縣丁漕總額白銀 5．3萬兩，宣統三年（1911年）丁漕爲5. 64萬兩，其中地丁征銀33942兩，漕糧征銀22482兩。從中可以看出，在清末，直接有關農業的丁漕並沒有較大的增加。從1876年至1911年，25年間僅增加了0.34萬兩，增加了6.4%。而在此期間，衡山縣新增厘金、房捐、車捐、船捐、戲園捐、筵席捐和煙酒稅等。僅厘金一項，光緒三十四年（ 1908年），雷溪市厘金局即征收制錢折白銀 6．58萬兩，比當年全縣丁漕總額多16.6%，比光緒初年年征丁漕總額還多24. 2％。 而且，清代爲鼓動生育，規定“孳生人口，永不加賦”，並“攤丁入地”，丁漕實際上主要爲田賦，這樣，王朝收繳農業賦稅直接面對的主要對象就是少數約爲11%的人口而占有約70%土地的地主和富農。
當然，對晚清這種低農業稅的政策造成的社會後果，理論界也多有評說。有研究者認爲，清代諸帝爲了向臣民們自誇清朝在節儉和薄取于民的古典理想上比曆代王朝做得都好，因而限定和嚴格堅持低稅率。低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，而稅額又不允許提高，于是額外的攤派就加到成糧稅上。一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。“晚清時代中國的土地稅在政府籌措的資金中所占比重呈下降趨勢，而這時又正值國家處于財政開銷大幅度提高，從而對附加財政收入的需求也大大增加之際。如果土地稅能像明治時代的日本那樣在晚清時代的中國財政制度中起到關鍵作用，那麽現代中國不僅資金條件，而且政治發展也會截然不同。”
第三，封建宗法制度爲封建國家的統治提供了堅實的基礎，帝制下的鄉村自治是宗法制度和保甲制度的有機結合。
中國數千年的封建制度是以政權控制社會政治，以族權控制社會基層，以神權控制意識形態，以夫權控制倫理家庭。 在清代，對于鄉村社會的控制，代表王權的行政權力只抵達縣一級，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化。1840年鴉片戰爭後，在西方資本主義政治、經濟、思想、文化的猛烈沖擊下，在深刻的社會沖突中，清王朝統治者主持了以自救爲目的自上而下的包括官制在內的多方面改革，但由于作爲王權基礎的宗法制與等級制原封未動地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基礎上的鄉村政治也就不可能發生任何實際性的變化。清代實行的縣以下自治，實際上是帝制下的鄉村自治，是王權、族權和神權的結合，是保甲制與宗法制的結合。宗法制度是以血緣紐帶連結的家族社會，具有很強的繼承性和凝聚力。當十分嚴密的保甲制度與這種宗法制結合在一起時，就能對農村社會施行教化、征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安，以確保王權統治在鄉村社會的有效性。
需要特別指出的是，帝制下的鄉村自治，不是村民自治，而是鄉紳自治。衡山縣在同治年間，17個字的團總，占有土地500畝以上的3人，占有土地200—500畝者有2人，占有土地100畝以上的9人。437個區的保正，有53%的是地主。 也就是說，雖然在古代中國鄉村權力體系具有行政權與自治權的二元性特征，但這並非意味在鄉村權力體系中，王朝行使行政權，農民行使自治權，權力主體分別爲階級利益根本對立的不同階級。事實上，“古代鄉村權力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結構，行政權和自治權分別掌握在占統治地位的地主階級中的不同成員手中，它們從根本上是統一的。即統一在地主階級對農民的政治統治基礎上，其直接表現則是地主士紳對鄉村社會的統治。”
第四，由于實行了嚴格的回避制和科舉制，一方面抑制了地方勢力對縣政的控制，另一方面又能滿足地方精英參與政治的願望。
清朝實行官員原籍、寄籍500裏之內（包括鄰省）都得回避的規定，所以，衡山縣道光20年（1840年）至光緒5年（1880年）29任知縣，均非本省籍人士，且更換頻繁，平均約1.37年更換一任知縣，同治年間更是每年一換。回避制使縣政與地方勢力保持了一定的距離，地方精英很難直接進入縣政的主導地位，他們只有通過嚴格的科舉制成爲官員才能在他鄉主政。但是，在另一方面，由于知縣均屬外派，對縣情了解需要一個相對較長的過程，特別是衡山縣民間多講地方方言，屬湘語長益片，且又有前山話和後山話之分，語音與北方話相去甚遠，而所任知縣多爲北方之人，其交流起來就會很成問題。這些因素都加深了縣行政工作的困難。爲完成國家的任務和自己獲利，知縣需要依賴地方精英，否則他就休想在那樣短的任期內辦成什麽事情。因此，在知縣頻繁更換時期，地方精英實際上控制了縣政的具體操作權力。這些地方精英是國家和地方政治銜接的橋梁，他們通過參與科舉制或協助縣政，可以在一定程度上滿足參政願望和政治需求。這樣，在當時的國家資源相對不足的情況下，國家不需要爲考慮地方精英的參政願望而擴大國家機器，大大節約了國家的管理成本。在這種意義上，可以說，科舉制和回避制是傳統社會“縣政鄉治”體制這一超穩定結構形成和延續的重要原因。
但是，到19世紀後期，特別隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，鄉村社會與國家聯結的這一重要紐帶也就失去了意義，徹底改變了地方精英成爲主流社會領導者的路徑及思想觀念和行爲方式。因此，隨著精英作爲地方顯要人物的私人作用發生了變化，縣級政府以下的非正式的政權也發生了變化。精英們對于一個削弱了的朝廷已經不太理睬，對自己所受的儒家教育中所包含的利他主義動機已經感到淡漠，對于自己通過高尚行爲而艱苦贏得的精英地位也感到沒有什麽慶幸的必要。更高的社會地位主要是用來保證精英家族的經濟和政治優勢，防止走下坡路。在精英自己和社會看來，他們的地位變得更加穩定了，合法性下降了，而剝削性卻加重了。富有的領導人首先抛棄了公職高于其他職業的理想觀念，因而當地方上的顯要人物既可以不向監督他們的政府負責，又擺脫了地方社會環境對他們的束縛時，農村社會的性質便發生了深刻的變化。
第五，有許多學者認爲，在二十世紀初清王朝進行了一場鄉村改革，曾試圖將國家的行政權力下沈到鄉鎮一級。事實上，清王朝這次以推行鎮鄉制爲目標的改革，雖采取了一些旨在加強國家控制鄉村社會的措施，但在本質上還是對縣政鄉治體制的進一步確認。
光緒34年（1908年）清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》規定，凡府、廳、州、縣官府所在地爲城，其余市鎮村莊屯集等地，人口滿5萬以上者爲鎮，不滿5萬者爲鄉。凡城鎮均設議事會及董事會，凡鄉均設議事會及鄉董。議員由城鎮鄉選民互選産生，凡具本國國籍，年滿25歲，在該城鎮鄉連續居住3年以上，並年納正稅或地方公益捐2元以上之男子，具有選舉權和被選舉權。議員爲名譽職，不支薪水，任期2年，每年改選半數。各級議事會職權爲議決本城鎮鄉興革事宜及自治規約、自治經費、選舉爭議、自治職員之懲戒與城鎮鄉間之訴訟、和解等事務。城鎮董事會設總董一人，董事一人至三人，名譽董事四人至十二人，由議事會就本城鎮選民中選舉，呈請地方長官核准任用，任期均爲二年。其職權爲執行議事會議決之事項與地方官府委任辦理的事務，並負責籌備議事會的選舉及召開。鄉的行政機構只有鄉董一人，亦可設鄉佐一名協助鄉董，均由議事會就本鄉選民中選舉，並呈請地方長官核准任用，其任期和職權與城鎮董事會相仿。從這些規定可以看出，城鎮董事會的各位董事由議事會在本城鎮或本鄉中的選民中選舉産生，均須呈請地方長官核准任用，這說明國家有加強對地方自治權的控制的意圖，但從立制的總的精神來看，還是著眼于規範地方自治行爲。
而且，我們在衡山縣政資料中還沒有發現實施這一章程的任何記錄。這大概是清朝晚期中央政令已很難達到基層政權的又一說明。
二、民國：行政權力下沈到鄉鎮
民國元年（1912年）至民國14年，衡山縣最高行政機關與司法機關仍稱縣公署，縣公署機構初襲清制，後改房設科，分管民政、財政、建設、教育、訴訟事宜，知縣則改稱知事，知事總攬全權。民國15年（1926年）10月，廣州國民政府規定，縣政府的組織統一采用委員制，縣政府由省政府任命若幹委員組成縣政委員，並在委員中指定委員長，負責全縣行政工作，因此時，衡山並不在廣州國民政府治轄之內，此制沒有實行，但縣公署改稱縣政府，知事改稱縣長。民國18年（1929年）6月5日，國民政府公布了《縣組織法》，是年，衡山縣政府設財政、公安、教育3局，林務專員1人；並設承審室，協助縣長辦理民、刑事訴訟。民國24年，增設稅務局。民國25年，衡山縣被國民政府定爲鄉村建設實驗縣，實驗期4年，其目的是改善縣政機構，推行地方建設。當年，裁局改科，撤區並鄉。縣政府設秘書1人，輔佐縣長，下設4科，另設督導室，對各鄉的工作進行督導。原承審室撤銷，衡山地方法院建立，由省高等法院直轄。但縣政府仍設軍法室，縣長兼軍法官，專審盜匪、人命、死刑案件，不受法院幹預。民國26年初，縣政府設秘書、統計、督導3室和第一、二、三、四科。民國 2 9年1月，湖南省實施新縣制，衡山縣政府設民政、財政、教育、軍事、社會 5科和警察局等。民國33年夏至次年秋初，縣境淪陷，縣政府分設河東、河西兩個行署。民國36年，縣政府設 4室 7科，官職185人（含雇員 12人）。
民國期間，衡山縣政在基層方面最顯著的變化是國家行政權力不斷下沈，最終確立了鄉（鎮）行政體系。
民國元年至民國 21年（1912～1932年）10月，衡山的基層機構沿襲清制。民國 21年11月，全縣17個字改建爲8個區；413個區改爲鄉，旋又合並爲213個鄉、9個鎮。鄉、鎮下設閭，每閭25戶；閭下爲鄰，每鄰5戶。區、鄉（鎮）、閭長均由民衆大會選舉産生。同時選舉産生區、鄉（鎮）監察委員會，監察財政收支和鄉官工作。不稱職的鄉官，民衆有罷免權。民國22年又將222個鄉、鎮合並爲 113個鄉（鎮）。民國 24年1月，衡山縣實施《保甲規程》，廢鄉，縣下設區，區下設保，保下設甲，甲下設戶，戶設戶長，十戶爲甲設甲長，十甲爲保設保長。如一區有三個保以上者，則設聯合辦事處，稱“聯保”，由縣指定一保長爲聯保主任。全縣編爲113個鄉（鎮），934個保，9321個甲。同年12月，湖南省政府委員會第14次常委會通過《湖南省各縣調整鄉鎮組織法》，提出調整鄉鎮區域辦法，對各鄉鎮平均所轄戶數不到3356的縣，一律擴並鄉鎮，減少單位。
民國 2 5年7月，衡山縣按實驗要求，廢區，采取縣、鄉兩級自治制。全縣設55個鄉、2個鎮。民國26年5月，全縣劃爲26個鄉、2個鎮。鄉、鎮置鄉、鎮長1人，總務、教育幹事各1人，公丁2人。從此，鄉、鎮成爲縣的基層政權。民國30年，擴充鄉鎮公所組織。全縣設28個鄉（鎮），按人口、經濟、文化、交通狀況及所轄保甲多寡，定甲等鄉（鎮）14個，乙等鄉（鎮）10個，丙等鄉4個。鄉（鎮）公所設鄉（鎮）長1人，副（鎮）長l～2人。下設民政、警衛、文化4 股。其人員配備爲：甲等鄉（鎮）13人，乙、丙等鄉（鎮）10人。同時，保辦公處也按上述標准分爲甲、乙、丙三等，分別設保長、副保長各1名，幹事2～4名。民國35年，衡山縣將28個鄉縮編爲14鄉、2鎮，348保，3417甲。
民國期間國家行政權力下沈的目的又何在呢？也就是說，國家爲何最終以鄉鎮爲邊界來劃分國家行政管理和地方自治呢？
其一，從鄉村索取更多的經濟資源和政治資源，以滿足政治統治和社會發展的需要。
民國元年（1912年），湖南制訂《田賦新章》，將丁漕改征田賦。省核定衡山縣田賦共征糧6.74萬兩。民國4年（1916年），田賦改征銀元，年納田賦銀洋10.11萬元。此後，年稅額基本未動，但縣財政由省控制，爲補地方經費不足，省同意縣在田賦項下再征若幹附加。此例一開，附加層出不窮。民國18年（1929年），衡山縣田賦附加高達28.43萬元，其中常年附加1.45萬元，臨時附加26.98萬元。民國20年（1931年），國民政府財政部頒布《整理地方田賦附加辦法》，規定附加連同正供不得超過地價1%；地價未經查報者，附加總額不超過正供爲限，但法令如同一紙空文，當年衡山縣財政實際收入4.66萬元，支出預算37.53萬元，虧空部分全由田賦附加彌補。民國28年（1939年），湖南始建縣級地方財政。省劃定衡山地方財政來源爲：田賦、契稅、普通營業稅、印花稅分別按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰稅、房捐、警捐全部歸縣。民國35年，國民政府恢複中央、省、縣三級財政體制，田賦收入30%劃歸中央，20%劃歸省，50%劃歸縣。民國37年，全縣每畝田賦8.7市鬥，爲民國30年的3.3倍。
從鄉村索取如此多的賦稅，主要爲了支付戰爭和強化縣內行政。1929年，衡山縣包括地方自治費、公安費、黨務費、財務費等的行政管理費支出銀洋18.7058萬元，占年財政總支出33.73萬元的55.44%，其中公安費達10.42萬元，占行政費總開支的55.76%。1935年至1942年，行政管理費總支出190.68萬元，占同期財政總支出的48.6%，其中黨務費支出4.62萬元，占2.42 %；行政費支出 64.99萬元，占34.09 %；地方自治費支出27.51萬元，占14.42%；公安費支出77.64萬元，占40.73%；財務費支出15.92 ，占8.34%。
民國元年（1912年），湖南制訂《田賦新章》，將丁漕改征田賦。省核定衡山縣田賦共征糧6.74萬兩。民國4年（1916年），田賦改征銀元，年納田賦銀洋10.11萬元。此後，年稅額基本未動，但縣財政由省控制，爲補地方經費不足，省同意縣在田賦項下再征若幹附加。此例一開，附加層出不窮。民國18年（1929年），衡山縣田賦附加高達28.43萬元，其中常年附加1.45萬元，臨時附加26.98萬元。民國20年（1931年），國民政府財政部頒布《整理地方田賦附加辦法》，規定附加連同正供不得超過地價1%；地價未經查報者，附加總額不超過正供爲限，但法令如同一紙空文，當年衡山縣財政實際收入4.66萬元，支出預算37.53萬元，虧空部分全由田賦附加彌補。民國28年（1939年），湖南始建縣級地方財政。省劃定衡山地方財政來源爲：田賦、契稅、普通營業稅、印花稅分別按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰稅、房捐、警捐全部歸縣。民國35年，國民政府恢複中央、省、縣三級財政體制，田賦收入30%劃歸中央，20%劃歸省，50%劃歸縣。民國37年，全縣每畝田賦8.7市鬥，爲民國30年的3.3倍。
從鄉村索取如此多的賦稅，主要爲了支付戰爭和強化縣內行政。1929年，衡山縣包括地方自治費、公安費、黨務費、財務費等的行政管理費支出銀洋18.7058萬元，占年財政總支出33.73萬元的55.44%，其中公安費達10.42萬元，占行政費總開支的55.76%。1935年至1942年，行政管理費總支出190.68萬元，占同期財政總支出的48.6%，其中黨務費支出4.62萬元，占2.42 %；行政費支出 64.99萬元，占34.09 %；地方自治費支出27.51萬元，占14.42%；公安費支出77.64萬元，占40.73%；財務費支出15.92 ，占8.34%。
第二，封建宗法制度特別是作爲宗法制度基礎的封建土地制度受到沖擊，國家權威的合法性受到挑戰。
1911年的推翻帝制後，在民國期間，雖然並沒有廢除封建土地制度，但孫中山先生的三民主義平均地權的政治主張，對地主進行土地兼並的內在動力産生了一定的影響。特別是共産黨在第一次大革命時期進行鄉村動員時，衡山縣建起13個字號農協和203個區農協，會員達20萬人，至1927年會員增至30萬人，這些組織起來的農民，攻擊土豪劣紳，在政治上、經濟上打擊地主，大量地主及士紳爲了自身安全，開始有意識地離開農村離開土地，他們從農村跑到上海、漢口、長沙或縣城。 這就造成了兩種後果，（1）地主和富農勢力明顯下降。根據1950～1951年調查統計，占衡山縣人口總數6?8％的地主，占土地總面積28.71％，加上原來由他們控制的族田、學田，約爲50％；而占總人口49.2％的貧農，僅占土地總面積 8.2％；占總人口 7.21％的雇農，僅占土地總面積0.14％。按人口平均，地主每人6.56畝，富農每人3.97畝，貧農每人0.25畝，雇農每人0.029畝。可見，地主和富農較之清時的土地占有比例有明顯下降。（2）一些充當鄉村保護人的士紳離開後，另一些惡棍進入鄉村政治領域，充當現代化過程中的國家代理人。這些士豪劣紳將大量的賦稅以攤派強加于農民身上，這不僅惡化了國家與農民的關系，使國家內卷化的問題日趨嚴重，而且，完全剝去了過去因保護型士紳的存在給封建宗法關系穿上的僞衣。然而，“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級，是幾千年專制政治的基礎，帝國主義、軍閥、貪官污吏的牆腳。” 隨著地主勢力的減弱，土紳階層權威的喪失，建立在宗法基礎上的鄉村自治體制也就失去了其效力，爲加強政權在農村的調控能力，只有將國家權力不斷延伸到鄉村社會。
第三，民國期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進入政治的路徑相應改變，鄉紳階層分享地方政權的條件成熟。1911年以後，地方精英的地位再也不滿足過去那種鄉紳的地位了。直接參與地方政治，成爲地方主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強，在本省內甚至在本地區內任命地方官吏作爲一種制度肯定了下來。民國期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長，平均每0.82年就換一次知縣（縣長），民國六年（1927年）一年之內共換了5位縣行政長官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國26年（1937年）後，基本上都是衡山或衡陽人士擔任縣長一職。
第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣 254583人。到民國6年（1917年），全縣735444人。此後經過長年戰動和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩定在50萬人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速的增長，國家的行政力量就顯得相對不足。民國26年（1937年）衡山設立鄉鎮政權時，28個鄉鎮，平均每個鄉鎮管轄近2萬人。當然，這並不是說，人口的增長就必然要改變行政，因爲在清同治年間，衡山人口也達到58萬，卻並沒有設鄉級政府。但是，在民國時期，國家權威的嚴重喪失，傳統的宗法制度受到沖擊，人口的增加以及因此而産生的諸多問題，就會成爲國家動亂的根源。爲了使國家政權處于穩態，行政權力的下沈就成爲一種必然的選擇。
第五，民國期間國家行政權力下沈到鄉鎮一級，與國家試圖進行農村社會現代化有關。民國24年，國民政府進行的鄉村建設實驗，事實上是進行一次農村社會現代化建設的社會動員。但由于二十世紀初的中國仍然是低水平的農業社會，實際上並不具備國家政權完成現代化轉型的社會條件，在人均國民收入相當低的情況下，國家機構下延引起的國家規模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導致國家政權對鄉村社會的改革，在實踐中發生了蛻變。 一方面，鄉鎮政權的行政行爲效率十分低下，難以真正承擔起國家進行鄉村政治經濟動員的責任；另一方面，鄉鎮低層官僚及其在鄉村的代理人的“經濟人”行爲越來越明顯，並逐漸形成了經紀體制， 國家又缺乏對其有效的約束，他們爲了自己的利益而對農民的剝奪也就越來越重，鄉村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳，最終將國民政府葬送在共産黨的農民運動之中。
1911年的推翻帝制後，在民國期間，雖然並沒有廢除封建土地制度，但孫中山先生的三民主義平均地權的政治主張，對地主進行土地兼並的內在動力産生了一定的影響。特別是共産黨在第一次大革命時期進行鄉村動員時，衡山縣建起13個字號農協和203個區農協，會員達20萬人，至1927年會員增至30萬人，這些組織起來的農民，攻擊土豪劣紳，在政治上、經濟上打擊地主，大量地主及士紳爲了自身安全，開始有意識地離開農村離開土地，他們從農村跑到上海、漢口、長沙或縣城。 這就造成了兩種後果，（1）地主和富農勢力明顯下降。根據1950～1951年調查統計，占衡山縣人口總數6?8％的地主，占土地總面積28.71％，加上原來由他們控制的族田、學田，約爲50％；而占總人口49.2％的貧農，僅占土地總面積 8.2％；占總人口 7.21％的雇農，僅占土地總面積0.14％。按人口平均，地主每人6.56畝，富農每人3.97畝，貧農每人0.25畝，雇農每人0.029畝。可見，地主和富農較之清時的土地占有比例有明顯下降。（2）一些充當鄉村保護人的士紳離開後，另一些惡棍進入鄉村政治領域，充當現代化過程中的國家代理人。這些士豪劣紳將大量的賦稅以攤派強加于農民身上，這不僅惡化了國家與農民的關系，使國家內卷化的問題日趨嚴重，而且，完全剝去了過去因保護型士紳的存在給封建宗法關系穿上的僞衣。然而，“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級，是幾千年專制政治的基礎，帝國主義、軍閥、貪官污吏的牆腳。” 隨著地主勢力的減弱，土紳階層權威的喪失，建立在宗法基礎上的鄉村自治體制也就失去了其效力，爲加強政權在農村的調控能力，只有將國家權力不斷延伸到鄉村社會。
第三，民國期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進入政治的路徑相應改變，鄉紳階層分享地方政權的條件成熟。1911年以後，地方精英的地位再也不滿足過去那種鄉紳的地位了。直接參與地方政治，成爲地方主流力量成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強，在本省內甚至在本地區內任命地方官吏作爲一種制度肯定了下來。民國期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長，平均每0.82年就換一次知縣（縣長），民國六年（1927年）一年之內共換了5位縣行政長官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國26年（1937年）後，基本上都是衡山或衡陽人士擔任縣長一職。
第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣 254583人。到民國6年（1917年），全縣735444人。此後經過長年戰動和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩定在50萬人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速的增長，國家的行政力量就顯得相對不足。民國26年（1937年）衡山設立鄉鎮政權時，28個鄉鎮，平均每個鄉鎮管轄近2萬人。當然，這並不是說，人口的增長就必然要改變行政，因爲在清同治年間，衡山人口也達到58萬，卻並沒有設鄉級政府。但是，在民國時期，國家權威的嚴重喪失，傳統的宗法制度受到沖擊，人口的增加以及因此而産生的諸多問題，就會成爲國家動亂的根源。爲了使國家政權處于穩態，行政權力的下沈就成爲一種必然的選擇。
第五，民國期間國家行政權力下沈到鄉鎮一級，與國家試圖進行農村社會現代化有關。民國24年，國民政府進行的鄉村建設實驗，事實上是進行一次農村社會現代化建設的社會動員。但由于二十世紀初的中國仍然是低水平的農業社會，實際上並不具備國家政權完成現代化轉型的社會條件，在人均國民收入相當低的情況下，國家機構下延引起的國家規模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導致國家政權對鄉村社會的改革，在實踐中發生了蛻變。 一方面，鄉鎮政權的行政行爲效率十分低下，難以真正承擔起國家進行鄉村政治經濟動員的責任；另一方面，鄉鎮低層官僚及其在鄉村的代理人的“經濟人”行爲越來越明顯，並逐漸形成了經紀體制， 國家又缺乏對其有效的約束，他們爲了自己的利益而對農民的剝奪也就越來越重，鄉村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳，最終將國民政府葬送在共産黨的農民運動之中。
用國家能力來分析清末的衰敗及其表現
國家能力是國家實現自己願望或意志的能力，一些學者把國家能力等同于中央政府的能力，它主要包括財政汲取能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制力，其中財政汲取能力是最主要的能力，因爲財政是國家的命脈[1]。國家權力的擴張必須以自己的能力爲邊界，超過了國家能力的擴張最終會導致國家和社會的不穩定，進而危害國家能力。在清末，我們既可看到國家能力的不斷衰退，也可以看出清政府爲恢複國家能力所作的努力及其失敗。
一、中國傳統的治理結構
曆史研究表明，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，其上層是中央政府，並設置了一個自上而下的官制系統，其底層是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流掌握[2]。中國的中央政權結構到縣級爲止，作爲地方基層官員的縣令，大概管轄有20萬左右（一說30萬）的人口[3]。管轄這麽多的人口，縣令必須雇用人手（師爺和吏役），吏役不屬于官僚體系，從而正式的官僚機構無法控制這些吏役們的收入。作爲回報，這些下層吏役被默認從百姓身上收取“禮物”，而知縣以及上一級官員同樣有如此陋習。這些知縣屬于正式官員，因此受到升遷等因素的影響，以及受到法律法規的制約；而吏役卻不受這些因素的制約，其最大的制約來自于他們的上司——縣令的個人影響。同時，中國基層社會並沒有直接與皇權聯系。中國的紳士作爲一個特權階層，承擔了許多重要的社會管理職能，紳士支撐著國家，紳士治理鄉村。同時，家族是社會治理的最基本的單元。紳士階層、家族和宗族在鄉村治理中發揮重要的作用。縣令通常通過下屬與地方鄉紳和名門旺族合作，實現征稅、征兵等國家功能。紳士也樂于同政府合作，來表明自己的身份地位，並有可能獲得利益，同樣，地方鄉紳和名門望族也不屬于帝國的官僚體系。
在這一結構下，王朝政府只要有能力控制正式的官制系統官員，並能夠與地方鄉紳和宗族合作，就可以實現歲入。但在王朝末年，這種結構被打破了，而清末政府力圖恢複對地方的控制的，不僅導致了這一結構的解體，並加速了清王朝的滅亡。
二、清末的治理危機
從當時的情況看，清末的危機表現在：
1.滿清帝國的人口過剩危機和農業歉收
滿清帝國從順治立國開始，國力漸增，“康乾盛世”是清朝帝國輝煌的表征，但是到了18世紀末期，王朝開始受到侵蝕，不無諷刺的是，這正是清王朝國力強盛、政治平穩的鼎峰。羅茲曼認爲，19世紀事態的發展證明18世紀的樂觀是沒有根據的；人口可能出現過剩的征兆，實爲人口因戰亂而銳減的序曲，而前代因襲而來的社會組織也未能經得起來自國內外的挑戰[4]。人口的增長達到了傳統的農業經濟的極限。中國以農業立國，素有重農輕商的傳統，在過去的兩個世紀裏，帝國的人口大量增長，人口與土地的矛盾日益突出。何炳棣在其所著的《中國人口研究：1368—1953年》顯示，1750年的人口爲2.15億，到了19世紀初，人口總量已近3億。
到了19初世紀初，中國的人口已達到3.6億，而中國的可耕地面積基本上已經用盡，人均耕地面積逐步減少，平均每人不到2畝。斯考切波的研究也證實了相同的內容，到了19世紀，有用的土地全部開墾完了，傳統的經濟增長方式已經達到了它所能發展的頂點[5]。另外，由于天災人禍，農民的收入銳減。以四川省巫山縣爲例，該縣縣志顯示，該縣從鹹豐二年（1852）到光緒十七年（1902）發生了六起災荒[6]。“天府之國”尚且如此，可見當時災害之嚴重。
清政府爲了償還賠款，將債務轉嫁給地方，而腐朽的地方官僚又將這種債務成倍放大，農民負擔日益加重。19世紀以來，中國村莊中接近于社會最底層的農民大量增多。現代一些局部研究表明，這類人占居民總數的一半或更多……他們處于一種邊緣狀態：不僅從生理上看，他們在死亡線上啼饑號寒；而且從社會學上看，他們的財産越來越少，這意味著他們與上層階級關系。愈益疏遠[7]。天災加人禍，清王朝日漸衰落。
2.農民起義頻繁爆發
痛苦不堪的農民一再采取了暴力的反抗形式，“1796年到1803年的白蓮教起義，雖然主要是反滿清政府，但卻起源于人口和糧食供應之間不平衡的不斷增長”[8]。1851年爆發的太平天國起義，也源于人口過剩與中國南部省份的管理不當。在中國北方爆發了曆時15年的撚軍起義。在中國曆史上，這種周期性的農民起義成爲了王朝的衰敗和王朝更替的征兆。清政府不得不花費大量的精力和財力抵抗農民起義，因戰亂而導致的經濟衰退和人口減少又進一步減少了政府歲入。“清代軍制就給王朝衰落的螺旋形下降趨勢增添了勢頭：軍隊越糟，它們鎮壓起義耗費的時間就越長；它們耗費的時間越長，花銷就越大；政府越是拮據，帝國行政管理的質量就越差，叛亂的發生率也就越高。”[9]王朝在戰亂中日趨衰敗。3.地方主義的興起
官僚集團腐敗，無法適應人口的增長帶來的新問題。清政府的稅收因爲戰爭而大量減少，地方行省肆意截留中央財政，鎮壓農民起義客觀上使這種截留合法化，從而爲地方勢力的膨脹埋下了隱患。正規的軍事集團無力鎮壓民變，這爲地方精英的崛起提供了機會。孔飛力的研究顯示：地方團練的興起，成爲地方社會崩潰的組成部分，爲地方精英的興起提供了契機。地方團練的興起幫助政府渡過了農民起義的危機，代價就是中央政府權力的縮小和名流勢力的擴張，雖然清政府千方百計想把團練納入官僚體系，但是清政府薄弱的財政收入無法做到這一點。清政府再無力重新強化中央權威。羅茲曼准確地指出，清政府力圖通過行政手段來抑制自主性組織的發展，但與此同時，它也並未大力去擴張自己的組織。在19世紀，地方上的緊迫需要使現狀很難再維持下去。出于地方安全和財政實力之考慮，國家有選擇地批准士紳基層領導下形成某些新組織。這些新組織並不在國家的控制之下，反而是進一步分裂的源泉，因爲它們通常是某個地方或某些精英集團的自保組織[4]。
清朝以軍事立國，卻無力抵抗後期的內憂外患。財政的內卷化[10]爲地方政權的擴張埋下了隱患，地方的軍事化爲鄉紳的擴張提供了機會。人口的過度增長導致或加速了土地兼並，自然災害加劇了年輕流民數量，降低國家稅收和控制能力，催生異端宗教，農民起義頻發。若幹不祥的發展表明，新的發展在不斷削弱中國社會，清代中葉開始興起的種種弊端，已經超出了王朝的限度，中央權威的逐步喪失，地方勢力開始興起，這兩者幾乎是同步進行的。傳統中國的正式機制和思想基礎都遭到了破壞。上述現象既是清末新政的原因，也是國家能力持續下降的表現。清末地方自治，在很大程度上就是應對上述問題的措施。
三、地方自治：清王朝努力的失敗及其分析
清末地方自治是在政府推動下進行的。1901年1月29日(光緒二十六年十二月初十)，清政府頒發上諭，命各省督撫及政府大員議奏，“舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍制、財政，當興當革當省當並，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精。”通常稱清廷此舉爲“新政”。同年4月21日，又命成立督辦政務處，作爲清朝中央政府推動“新政”的專門機構。從1901年至1911年清政府滅亡，恰好十年。清末地方自治，並沒有恢複王朝能力，反而加速了清政府的滅亡。
清政府試圖重新集權，建立起逐步深入到基層社會的權力網絡（nuxus of power），這種網絡組成了以一個等級組織的正式關系網（官僚制），它要能深入和影響並控制各種非正式的關系網，如宗族或者血緣關系。它不僅指國家重新確立對上層和中層的基本行政區域（省、市、縣）的控制，更重要的是國家權力深入基層（特別是鄉村）的過程。杜贊奇的研究表明，國家權力深入基層，破壞了傳統的“保護型經濟組織”，形成了“國家型經濟組織”。一方面是半官僚化、雇員增生、財政需求增大；另一方面，上層政權卻缺乏控制這些機構和人員貪污中飽的能力，這使國家政權的深入蛻化爲將贏利型經濟體制推向到社會最下層。黃宗智分析了華北小農的半無産化——中國半個世紀以來的大規模動蕩的結構性基礎，伴隨著小農半無産化的是村莊整體關系的逐漸松弛。官僚化與半無産化兩個過程的交接，導致了村莊與國家新的矛盾。
地方鄉紳和名門望族在一定程度上保護著基層社會的利益。而無論是通過地方紳商僭取官僚職權，還是官方爲了吸收或者抵消紳商權力而采取的措施，其結果都是地方紳商的官僚化，實際上變成了國家政權的擴充和滲入村莊的主要工具。當地方精英的功能被簡化爲管理民族國家，而不是參與政府的時候，地方自治便最終讓位于地方行政。而當民衆直接面對著國家政權的時候，導致了他們之間更尖銳的對立。所以，清政府試圖對吏役的和鄉紳官僚化，卻讓地方陷入了更大的混亂之中。國家權力的擴張矛盾，是任何國家的現代化所必須面對的；清末地方自治，就是力圖處理這一矛盾，不過它破壞了舊秩序，卻沒有來得及建立新制度。所以，在被釋放出來的“非法”力量沖到之前，過渡政權必須建立起新的合法性，這是一場關系著政權命運的競賽。
參考文獻：
[1] 王紹光,胡鞍鋼.中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社,2003.
[2] 張靜.基層政權鄉村制度諸問題[M].浙江:浙江人民出版社,2000,4:18.
[3] 杜贊奇.文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村[M].江蘇:江蘇人民出版社,2003:30.
[4] 吉爾伯特?羅茲曼.中國的現代化[M].江蘇:江蘇人民出版社,2003:126.
[5] Theda Skocpol. State and Social Revolution[M].London:Cambridge University Press, 1979:pp.74-741.
[6] 魯子健.清代四川財政史料(上)該縣鹹豐年一次、同治年兩次,光緒年間三次發生災荒[J].四川省社會科學院,1984:680.
[7] [美]巴林頓?摩爾.民主與專制的社會起源[M].北京:華夏出版社,1987:175.
[8] O.Edmund Clubb, The 20th Century China, New York and London 1964, Columbia University Press: p11.
[9] 孔飛力.中華帝國晚期的叛亂及其敵人[M].北京:中國社會科學出版社,2002:129.
[10] 黃宗智.華北的小農經濟與社會變遷 [M].北京:中華書局,2000:51.
一、中國傳統的治理結構
曆史研究表明，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，其上層是中央政府，並設置了一個自上而下的官制系統，其底層是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流掌握[2]。中國的中央政權結構到縣級爲止，作爲地方基層官員的縣令，大概管轄有20萬左右（一說30萬）的人口[3]。管轄這麽多的人口，縣令必須雇用人手（師爺和吏役），吏役不屬于官僚體系，從而正式的官僚機構無法控制這些吏役們的收入。作爲回報，這些下層吏役被默認從百姓身上收取“禮物”，而知縣以及上一級官員同樣有如此陋習。這些知縣屬于正式官員，因此受到升遷等因素的影響，以及受到法律法規的制約；而吏役卻不受這些因素的制約，其最大的制約來自于他們的上司——縣令的個人影響。同時，中國基層社會並沒有直接與皇權聯系。中國的紳士作爲一個特權階層，承擔了許多重要的社會管理職能，紳士支撐著國家，紳士治理鄉村。同時，家族是社會治理的最基本的單元。紳士階層、家族和宗族在鄉村治理中發揮重要的作用。縣令通常通過下屬與地方鄉紳和名門旺族合作，實現征稅、征兵等國家功能。紳士也樂于同政府合作，來表明自己的身份地位，並有可能獲得利益，同樣，地方鄉紳和名門望族也不屬于帝國的官僚體系。
在這一結構下，王朝政府只要有能力控制正式的官制系統官員，並能夠與地方鄉紳和宗族合作，就可以實現歲入。但在王朝末年，這種結構被打破了，而清末政府力圖恢複對地方的控制的，不僅導致了這一結構的解體，並加速了清王朝的滅亡。
二、清末的治理危機
從當時的情況看，清末的危機表現在：
1.滿清帝國的人口過剩危機和農業歉收
滿清帝國從順治立國開始，國力漸增，“康乾盛世”是清朝帝國輝煌的表征，但是到了18世紀末期，王朝開始受到侵蝕，不無諷刺的是，這正是清王朝國力強盛、政治平穩的鼎峰。羅茲曼認爲，19世紀事態的發展證明18世紀的樂觀是沒有根據的；人口可能出現過剩的征兆，實爲人口因戰亂而銳減的序曲，而前代因襲而來的社會組織也未能經得起來自國內外的挑戰[4]。人口的增長達到了傳統的農業經濟的極限。中國以農業立國，素有重農輕商的傳統，在過去的兩個世紀裏，帝國的人口大量增長，人口與土地的矛盾日益突出。何炳棣在其所著的《中國人口研究：1368—1953年》顯示，1750年的人口爲2.15億，到了19世紀初，人口總量已近3億。
到了19初世紀初，中國的人口已達到3.6億，而中國的可耕地面積基本上已經用盡，人均耕地面積逐步減少，平均每人不到2畝。斯考切波的研究也證實了相同的內容，到了19世紀，有用的土地全部開墾完了，傳統的經濟增長方式已經達到了它所能發展的頂點[5]。另外，由于天災人禍，農民的收入銳減。以四川省巫山縣爲例，該縣縣志顯示，該縣從鹹豐二年（1852）到光緒十七年（1902）發生了六起災荒[6]。“天府之國”尚且如此，可見當時災害之嚴重。
清政府爲了償還賠款，將債務轉嫁給地方，而腐朽的地方官僚又將這種債務成倍放大，農民負擔日益加重。19世紀以來，中國村莊中接近于社會最底層的農民大量增多。現代一些局部研究表明，這類人占居民總數的一半或更多……他們處于一種邊緣狀態：不僅從生理上看，他們在死亡線上啼饑號寒；而且從社會學上看，他們的財産越來越少，這意味著他們與上層階級關系。愈益疏遠[7]。天災加人禍，清王朝日漸衰落。
2.農民起義頻繁爆發
痛苦不堪的農民一再采取了暴力的反抗形式，“1796年到1803年的白蓮教起義，雖然主要是反滿清政府，但卻起源于人口和糧食供應之間不平衡的不斷增長”[8]。1851年爆發的太平天國起義，也源于人口過剩與中國南部省份的管理不當。在中國北方爆發了曆時15年的撚軍起義。在中國曆史上，這種周期性的農民起義成爲了王朝的衰敗和王朝更替的征兆。清政府不得不花費大量的精力和財力抵抗農民起義，因戰亂而導致的經濟衰退和人口減少又進一步減少了政府歲入。“清代軍制就給王朝衰落的螺旋形下降趨勢增添了勢頭：軍隊越糟，它們鎮壓起義耗費的時間就越長；它們耗費的時間越長，花銷就越大；政府越是拮據，帝國行政管理的質量就越差，叛亂的發生率也就越高。”[9]王朝在戰亂中日趨衰敗。3.地方主義的興起
官僚集團腐敗，無法適應人口的增長帶來的新問題。清政府的稅收因爲戰爭而大量減少，地方行省肆意截留中央財政，鎮壓農民起義客觀上使這種截留合法化，從而爲地方勢力的膨脹埋下了隱患。正規的軍事集團無力鎮壓民變，這爲地方精英的崛起提供了機會。孔飛力的研究顯示：地方團練的興起，成爲地方社會崩潰的組成部分，爲地方精英的興起提供了契機。地方團練的興起幫助政府渡過了農民起義的危機，代價就是中央政府權力的縮小和名流勢力的擴張，雖然清政府千方百計想把團練納入官僚體系，但是清政府薄弱的財政收入無法做到這一點。清政府再無力重新強化中央權威。羅茲曼准確地指出，清政府力圖通過行政手段來抑制自主性組織的發展，但與此同時，它也並未大力去擴張自己的組織。在19世紀，地方上的緊迫需要使現狀很難再維持下去。出于地方安全和財政實力之考慮，國家有選擇地批准士紳基層領導下形成某些新組織。這些新組織並不在國家的控制之下，反而是進一步分裂的源泉，因爲它們通常是某個地方或某些精英集團的自保組織[4]。
清朝以軍事立國，卻無力抵抗後期的內憂外患。財政的內卷化[10]爲地方政權的擴張埋下了隱患，地方的軍事化爲鄉紳的擴張提供了機會。人口的過度增長導致或加速了土地兼並，自然災害加劇了年輕流民數量，降低國家稅收和控制能力，催生異端宗教，農民起義頻發。若幹不祥的發展表明，新的發展在不斷削弱中國社會，清代中葉開始興起的種種弊端，已經超出了王朝的限度，中央權威的逐步喪失，地方勢力開始興起，這兩者幾乎是同步進行的。傳統中國的正式機制和思想基礎都遭到了破壞。上述現象既是清末新政的原因，也是國家能力持續下降的表現。清末地方自治，在很大程度上就是應對上述問題的措施。
三、地方自治：清王朝努力的失敗及其分析
清末地方自治是在政府推動下進行的。1901年1月29日(光緒二十六年十二月初十)，清政府頒發上諭，命各省督撫及政府大員議奏，“舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍制、財政，當興當革當省當並，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精。”通常稱清廷此舉爲“新政”。同年4月21日，又命成立督辦政務處，作爲清朝中央政府推動“新政”的專門機構。從1901年至1911年清政府滅亡，恰好十年。清末地方自治，並沒有恢複王朝能力，反而加速了清政府的滅亡。
清政府試圖重新集權，建立起逐步深入到基層社會的權力網絡（nuxus of power），這種網絡組成了以一個等級組織的正式關系網（官僚制），它要能深入和影響並控制各種非正式的關系網，如宗族或者血緣關系。它不僅指國家重新確立對上層和中層的基本行政區域（省、市、縣）的控制，更重要的是國家權力深入基層（特別是鄉村）的過程。杜贊奇的研究表明，國家權力深入基層，破壞了傳統的“保護型經濟組織”，形成了“國家型經濟組織”。一方面是半官僚化、雇員增生、財政需求增大；另一方面，上層政權卻缺乏控制這些機構和人員貪污中飽的能力，這使國家政權的深入蛻化爲將贏利型經濟體制推向到社會最下層。黃宗智分析了華北小農的半無産化——中國半個世紀以來的大規模動蕩的結構性基礎，伴隨著小農半無産化的是村莊整體關系的逐漸松弛。官僚化與半無産化兩個過程的交接，導致了村莊與國家新的矛盾。
地方鄉紳和名門望族在一定程度上保護著基層社會的利益。而無論是通過地方紳商僭取官僚職權，還是官方爲了吸收或者抵消紳商權力而采取的措施，其結果都是地方紳商的官僚化，實際上變成了國家政權的擴充和滲入村莊的主要工具。當地方精英的功能被簡化爲管理民族國家，而不是參與政府的時候，地方自治便最終讓位于地方行政。而當民衆直接面對著國家政權的時候，導致了他們之間更尖銳的對立。所以，清政府試圖對吏役的和鄉紳官僚化，卻讓地方陷入了更大的混亂之中。國家權力的擴張矛盾，是任何國家的現代化所必須面對的；清末地方自治，就是力圖處理這一矛盾，不過它破壞了舊秩序，卻沒有來得及建立新制度。所以，在被釋放出來的“非法”力量沖到之前，過渡政權必須建立起新的合法性，這是一場關系著政權命運的競賽。
參考文獻：
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[5] Theda Skocpol. State and Social Revolution[M].London:Cambridge University Press, 1979:pp.74-741.
[6] 魯子健.清代四川財政史料(上)該縣鹹豐年一次、同治年兩次,光緒年間三次發生災荒[J].四川省社會科學院,1984:680.
[7] [美]巴林頓?摩爾.民主與專制的社會起源[M].北京:華夏出版社,1987:175.
[8] O.Edmund Clubb, The 20th Century China, New York and London 1964, Columbia University Press: p11.
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國家政權建設與鄉村自治單位──問題與回顧
在《基層政權：鄉村制度諸問題》[1]中，我曾幾次討論到“國家政權建設”。那項工作的一個目標是，置疑一個主流性的研究路徑：用“國家政權建設”作爲影響鄉村社會變遷的基本動因，或者，將中國鄉村社會呈現的種種性質，認識爲“國家政權建設”的後果。的確，從世界曆史範圍來看，民族國家和各種國家體系的建構（state building），是近代社會的主導過程之一，它對很多社會過程發生了前所未有的影響。不過我認爲，在面對中國材料的分析中，“國家政權建設”是否可以令人信服地解釋基層社會的種種現象，仍然是一個可以討論的開放性問題。國家政權建設在中國的“實踐”是否（確實）是針對它（在源初意義上）特指的一些基本問題？它是否企圖根據不同于以往的原則和機制將社會重新組織起來？辨明這些問題不僅關系到經驗證據的支持，也關系到對這個術語包含的若幹規範標准的理解，即，我們的研究工作是在什麽意義、什麽標准上使用這個觀念的？《基層政權》通過經驗證據檢討了這個概念框架的解釋能力，但沒有給出“國家政權建設”的規範性內涵。也許，我假定人們已經了解了這個術語的規範性意義，而且這種了解和我本人的認識一致，遂把它作爲一種無須交代的知識前提使用。我現在認識到，作爲下一步研究的工作准備，把這個知識前提做一番清理是必要的。鑒于此，在我目前所及文獻的基礎上，本文將就上述主題進行回顧和規範性討論，暫不涉及任何具體的案例材料。
（一）
在關于中國的分析中，我們似乎首先是從“後果”研究中發現“國家政權建設”這個觀念的。一些相當有影響的作品，都或多或少地以“國家政權建設”作爲前提，來說明中國基層社會近代以來的變化。這個視角的基本方向，在于認識近代以來的中國“國家政權建設”對于基層社會結構的影響。其中特別有影響的“士紳”解體研究，充分地運用了這個框架，它的表現形式是，研究者在解釋近代“士紳沒落、鄉村衰敗”的問題上，將目光離開士紳本身，擴展到士紳所處的宏觀社會變動、特別是近代以來國家構成的背景中去。
在學者的使用中，國家政權建設不僅具有近代曆史觀的意義──即認爲伴隨著近代社會變遷過程，發生了一個國家權力的向下擴展現象，而且還有分析工具的意義──即認爲，它的規範性內涵可以擴展用來觀察中國社會的變動。這個變動在近代的一個引人注目後果，就是士紳社會在國家政權擴張的打擊下逐步解體。“士紳研究”的一些基本結論集中地反映在Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin所編的文集中。 [2] 這類研究的關注點在地方領袖和精英的活動背景，它的中心問題，是了解地方精英通過什麽方式進入國家體制，或者說，他們是怎樣、透過什麽機制被整合到國家權威中去的。這幾乎是關于1949年以前基層士紳行爲的討論主題，很明顯，這種研究假定，近代中國存在著一個宏觀的整合過程，它同時也是國家權威中心的建構過程。這個過程如同一個巨大的馬達，攪動著社會生活的行動方向，決定著社會成員、包括地方精英的命運。這些地方精英曾經位于基層社會的整合中心：
“在西方，國家權威結構和精英權威結構是兩分的，精英需要尋找其它手段再造權威並擴大自己需要的榮譽。但在中國傳統農村社會，由精英控制著地方權威結構，原因是社區發展和精英本身的需要。精英總是設法壟斷權力，同時社區也需要精英加入權威結構，一些社會管治需要利用精英的資源－福利，享受、閑暇和影響等等。于是，給予精英行政權力幫助了社區結構運轉，而精英的進入使權威結構得到信譽，同時使地方社會趨向穩定”（Prasenjit Duara, 1990，p264）。
但是外部社會的發展破壞了傳統的士紳升遷結構，使傳統精英的地位下降。這種影響的基本結果是：造成士紳成分及其責任的變化，使得地方的整合力量被削弱。首先是他們的來源發生了變化，精英由一些受過良好教育的專業人員，轉變爲交易性的中介人充當。這引起了社區關系變化：原本必須經過士紳自己的努力──在家族中建立象征資本、承擔博愛和其它社區任務、提供基本的社區需要，提供保護所需的庇護關系，建立社會領袖之公共身份，因而在地方社會取得廣泛的統治合法性，等等。以往這種庇護關系發生的條件是，控制生産及主要農業資源的團體發育不完全或低度整合，──在這種時候，由地方精英代替他們達成社區整合。低度整合的原因在于，缺少有效的公民身份及商業交易，國家無能也無力保護公民在經濟交換中的權利，只能允許使用地方權威結構來協調秩序。因此地方社會形成了以精英爲中心的整合系統，它並沒有進入國家爲中心的整合系統。
然而，隨著士紳成分和品質的變化，非專業的身份關系逐漸代替了原來地方社會中面對面的關系，在農民眼中，地方精英成爲有權威的第三者或外來者。隨著考試內容和制度的變化，漸漸地，原來士紳和國家意識形態的有效聯系消失了，他們無法再如從前那樣，壟斷這種聯系（Stephen C. Averill，1990，p282），也無法繼續通過公務信譽、財産資源和福利分配權來保持自己的權威地位。他們的文化價值（知識）在不斷蛻化，官僚化進程卻在不斷增長（張仲禮，1991）。[3]于是，原來以士紳爲中介的上與國家、下與地方社會兩方面的政治利益聯系都不斷減弱，地方社會的內聚不斷弱化（Lenore Barkan, 1990，p191）。[4]這些變化顯示，地方社會和割據政體正在分散和解體，出現了一個面向國家權力中心的結構重組過程，地方精英的官僚化，正是這一進程的寫照。
Kuhn更明確地指出，正是“國家政權建設”，刺激了一個趨向出現：管制性的地方精英日益膨脹。開始于清、並到共和制期間竭力擴大中央財政控制的舉措，促進了國家官僚在地區和村莊一級的增長，這包括在新的改革政策下建立的組織、地方教育聯合會、商會、集會、會團的興起。這些組織號稱“自治”，但實際上卻和國家政權的目標一致（Kuhn，1975，p257）。[5]在宏觀上，它們的出現有利于權力結構的集中過程，在基本性質上，它們是爲國家服務的團體。1927年以來，國家的稅制改革，特別是取消禮金和征收商業稅，取消地方警察，建立分區政府機構等政策，提高了中央政府對財政的控制能力，進一步對地方領袖加強了控制。
由于“國家政權建設”過程的打擊，過去的地方社區精英被逐漸清除，代之以企業型的、行政分支型的國家掮客的興起（掠奪性經紀人）。這些人成爲地方上的新權威，他們從政府和農民雙方從事掠奪，增加個人收益。因此，地方的衰退和革命的發生，不是因爲國家力量的衰落，而恰恰是因爲國家力圖強化自身政權的結果。只不過，近代的中國國家政權建設陷入了內卷化境地，即國家力圖從民間抽取資源，進行政權現代化以強化自身，但在這一過程中，更多的資源被各種掠奪性經紀人用來謀取私利，結果國家權力的延伸導致社會的進一步被壓榨和破産（杜贊奇，1995）。[6]內卷化對地方社會産生的重要影響是，保護性經紀人逐漸爲掠奪性經紀人所代替，從而破壞了原來通過保護性經紀人所實現的國家與民衆的文化聯系，最終結果是，“國家的政權建設”過程破壞了國家自身在基層的權力基礎。
國家集聚資源的努力使主要負擔落在農民身上，這表現爲財政政策與農村經濟發展的不適應現象。它導致了農民和地方精英的強烈不滿，更長期的嚴重社會經濟後果，是農民的破産、資源基礎的枯竭、國家政權建設的目標落空。在這種情況下，地方精英面對的是兩難局面：一方面，支持不得人心的國家收取資源，以取得國家對自己地位的合法性承認，但是不得不容忍它破壞地方社區，耗蝕權力基礎；另一方面，他們盡力維持傳統自治和社區團結，但與國家的對立使他們最後喪失自己的官僚地位。而他們中介性角色的退出，使地方社會的維持和國家政權建設都難以爲繼。
基本上，Theda Skoclpol也接受上述框架，但接近于更爲宏觀的結構解釋。她指出地方精英和國家都不是孤立的行動體，而是更大社會和政治關系網絡中的一部分，這個網絡在某一地區的變化造就了其他變化（Theda Skoclpol，1979）。[7]比如，君主制讓位和軍閥制的到來，對士紳的變化影響巨大，它導致了儒家精英－讀書人和官員共同謀就的行政結構和文化整合，從1911年以後開始解體。這些人在政體的變動背景中受到沖擊，命運不測。在1911年以前，讀書人控制了新建立的省代議機制，官員（許多省的統治者）則忠于清政府，也獻身于地方政事。1911年以後，它們同地方軍勢力一同工作。但到了1915年，這種結合打破，基本上由軍人（隨著軍閥制）統治地方，許多前地方紳士遂無所事事只剩消遣，他們成爲大中城鎮的資産階級。到1927年，一些前文人官員在軍閥統治中謀得了若幹席位，但軍閥體制影響了它們的功能和收入，軍隊組織取得了權力，紳士向上流動的競爭逐漸被非儒家訓練的人代替。紳士可能在變動中、在不同區域或國家的新權力結構中謀得個人職位、或進入現代都市謀生，但在這些部門中，總體而言，紳士的團體性喪失了。失去了他們的特別權力和歸屬單位，鄉村共同體在其統治下的內聚和自主性隨之失去。
在 Skoclpol看來，君主國家的讓位（舊國家形式的一種變化）導致了地方精英的解體。它是通過這樣一些途徑逐步實現的：首先，它破壞了地方社區領導團體的相互聯系，傳統的地方權威不能在困難的時候通過聯合保護自己，也無法取得來自軍閥和國家的支持，例如紳士在太平革命中的表現就是如此。其次，它破壞了地方精英和國家權力中心的制度化聯系，軍閥對地區的控制以及後來的連年內戰，鞏固了行政和軍隊對地方的控制。同政黨、政客和軍閥打交道的地方紳士，不斷面對對手的更換，這樣的狀況使地方精英的循環陷入不穩定，他們不斷地失去權力、財産和生命。第三，新知識的傳播侵蝕了儒教國家，降低了傳統儒教教育的影響力，文人和文化地主，也失去了他們基于傳統教育的正統性得來的優越地位，商人，土地投機商和走私者，則由于掌握新知識和新資源而地位上升。這一點，鼓勵了機會主義價值觀在地方精英中廣泛生長（Theda Skoclpol，1979：p238-239）。
另一些學者把“國家政權建設”的大規模開展，定位于十九世紀中葉的社會政治變動，認爲它成功地使國家力量深入到鄉村：“傳統中國，國家行政到鎮，基層結構是非正式的治理形式──通過傳統精英、紳士或非政府的社會體制。十九世紀的農民革命改變了這種情形，毀壞了舊精英團體和傳統社會體制，取而代之以新的組織精英和新建的、支配性的大衆組織，正式的官僚制進入村級。”（Doak Barnett，1967：428）[8] 這樣，新的政治體系──國家將其活動擴展到地方區域，例如發動經濟生産，提供社會和教育服務等，而在革命發生前，這些領域並非國家和官制的活動空間。黃宗智對于華北鄉村近代經濟變遷和土地改革的闡釋，也可見上述觀念的影響。
Kathryn Bernhardt也承認國家政權建設的“最大受害者”是士紳-地主集團，但不同意一般人理解的政權建設時間期。他認爲，這一過程並不是近代出現的短期現象，而是在近代農民革命發生前的很長曆史時期內──紳士、地主政治經濟權力的削弱就慢慢開始了（Kathryn Bernhardt，1992）。[9]所以，近代農民革命摧毀的，是一個已經搖搖欲墜的基層權威。在中國地方，基層曾經是兩個系統：士紳借助官方的權威存在，但他們本身並不具備官授的權力，只擁有財富和文化。這樣的狀況在近代社會結構的集中過程中趨向瓦解，總的背景是：國家政權不斷深入，稅入壓力增加，工農産品的價格比發生了變化。地主制在農民的反抗及國家稅收的雙重壓力下，難以度日，搖搖欲墜。這些矛盾集中地反應在基層“稅制”和“租制”危機中，因爲它們代表著兩個制度化關系的變化：稅制反映紳士和國家的關系；租制反映紳士和農民的關系。國家對地方的稅收體系不滿，卻不能打破它，原因是它對地方收稅體系的依賴。農民逃稅普遍，國家不得不使用地方精英代替監督，這減少了違交率，卻給予了地方精英使用合法身份牟取私利的機會。在國家控制之外的地方公務中，利用士紳的官僚身份集聚財富、滿足私利的過程普遍開始。當農民因繳租問題與精英發生沖突時，這些精英的官方身份使其受到合法體制的保護，而農民不能受到任何保護，于是大量的不滿在地方積累起來。而“租”和“稅”以及抗租和抗稅的糾纏不清，使得紳士不願意阻止繳租危機轉化爲繳稅危機，他們希望借此對國家産生壓力，這樣，抗租和抗稅運動風起雲湧。
在上述雙重危機下，這些不滿混合爲反抗不確定的目標：針對國家的抗租和針對地方精英的抗稅，都成爲農民運動的目標。顯然，允許地方精英使用合法體制牟利，反抗必定會指向保護他們的體制－從而危及國家政權。農民的反抗引起國家重新進入租稅關系，顯示出一種自相矛盾的角色：爲協調沖突和政治穩定，國家不得不限制地方紳士的租金來源，但爲保持國家財政歲入持續，它又不得不保護、支持地方精英的合法性。國家的不斷介入和地方精英尋求保護的需要結合到一起，結果是紳士和地方官員的勾結被強化。這種勾結關系讓官員身份積聚個人財富的行爲日益流行，而在過去，正式的官員身份不允許如此。官制能夠提供基層官員地位、身份和保護，但不能給于他們私人財富，身份和財富的交換則可以使兩種所需各有特定的來源，升官和發財越來越緊密地結合到一起。在長期的實踐中，這種交換發展起來，它侵蝕了地方官員和紳士精英的整體品質，後者不斷腐蝕官員，運用他們掌握的財富資源與前者交換保護，以穩定自己的控制權力。他們必須依賴官方的支持才能保證權力，不能獨立支持自己，由此官員－精英勾連的地方網絡逐漸形成。
這些研究各有側重，但他們有共同結論，即都發現了以紳士爲中心的地方社會結構的解體事實，而且他們都不同程度地指出，國家政權建設的權力集中化過程是上述“解體”的重要緣由。顯然，這些研究的一個基本立場，是試圖以國家的活動解釋地方活動的變化。雖然他們主要的注意力不在“國家政權建設”本身，而在關注地方結構的變化，但承認“國家政權建設”這個過程的存在卻是分析的前提。這就産生了我關注的問題：當學者們使用“國家政權建設”作爲解釋因素時，它代表的是什麽規範內涵？從上面研究回顧中不難發現，學者們使用這個觀念時普遍包含的內容是，國家權力的擴張，主要表現爲稅入汲取、控制地方資源、機構設置下延、向基層委任官員、官僚人數的膨脹等。他們共同認爲，權力的集中過程引發了官治與（地方）自治的矛盾，這在客觀上打擊了地方權威，毀壞了地方整合秩序。這種“官治”和“自治”的基本對立也意味著，國家政權建設和基層權威構成權力競爭，二者互相具有負面作用。這裏，權力的擴張及其與基層自治的對立，構成了國家政權建設最主要的特征，顯然，國家權力的擴張在規範上乃至道德上，都不具有正面的意義。
可以說，上述對“國家政權建設”的理解具有廣泛的影響，基本上，“官治”與“自治”的對立假定與這種理解一致。比如，蘭金對清朝厘金稅的研究得出結論說：“許多戲劇性的例子表明，這種稅助長了士大夫的自治管理而非官僚控制”（Mary Backus Rankin：1986，頁102）。[10]同樣，威廉.羅在他關于漢口城市自治體的研究中，試圖從漢口幫會的活動中尋找證據，說明各種行動計劃的真正來源，是城市街坊而不是官方（William T. Rowe, 1984，頁322）。[11]魏斐德對羅進行了反駁，他說，羅在研究中提及的那些以行會爲核心的秘密地方自治機構，不過是由清政府所設立的官方機構，比如，張之洞于1898年響應帝詔，命令成立了漢口商務局。魏在該文的注解中，特別將這一事實定性爲“官治”占有“自治”的例子（魏斐德，1994：頁36：52）。[12]亞洲學者松村歧夫在《地方自治》研究中，將府縣角色的變化，區分爲“國家代理人”和“中間團體”，以說明府縣角色在戰後時期“自治”成分增加（松村歧夫，1989）。[13]孔飛力則在對晚清“鄉村自治運動”的研究中發現，在來自社會各界的奏本文獻中，“自治”建議的涵義，乃爲促進基層社會之地方目標與政府目標達致切合（Philip A. Kuhn，1975）[14]。很明顯，“對立假設”注意的是支配權所處的位置，而不是它本身的規範性質。作爲一種概念工具，這種對立假定正在“領航”當前的鄉村自治研究。
（二）
“國家政權建設”，在歐洲曆史研究中，是對一個客觀發生的近代化現象的概括。的確，從這個現象中人們看到，分散的、多中心的、割據性的權威體系，逐漸轉變爲一個（以現代國家組織爲）中心的結構。這個結構的標志之一是確立了一個新的政治單位：民族國家建制，它成爲新的權威中心，原來分割式的權威結構發生了改變。但這只是結果性的特征，並不是原因性特征。爲什麽歐洲社會經由不同的變遷途徑、最終卻集中到民族國家這一形式上，並且取得成功？這是很多學者感興趣的話題，但是除了認識到權力集中現象之外，我注意到，他們從民族國家的形成曆史中發現了它的規範性內涵，正是這些內涵使得權威機構的變遷適應經濟變化的潮流、選擇了“國家”這種形式。Gellner提出，工業化和現代化浪潮摧毀了從前小而且緊密的政治單位，它們被逐漸地統和（incorporated in）到一個新的國家共同體中去了。對于社會成員的團體歸屬而言，這種變化産生出一種新的文化界定：隨著大衆教育和文字的普及，人們互相關聯的能力得到發展，因爲他們在逐漸地成爲一個更大政治單位的成員。這是歐洲民族國家建構（formation of nation states in Europe）的過程，工業化的發展造就了這種必然性（E. Gellner, 1964,1983）。[15]Gellner在提到權力集中向新政治單位—國家的同時，認識到這意味著人們和其原屬政治單位的關系發生改變，而這種改變將擴大人們的聯系範圍，因而更有利于工業化發展。
Tilly更詳細地指出了國家政權建設的目標：君主希望通過它來擴大並加深自己對社會的統治，他試圖控制相對自治的地方社會結構，試圖擴大君主對地方資源的支配，並且在國家的支持下發展新的建制。Tilly發現，這種目標的出現和階級沖突的發展、分散的權威結構、戰爭以及資本的集中過程有關。君主集中權力意味著分散的權力結構解體，它的顯著特征有：“民族國家控制著一個有明確界定的整體疆域；有相對集中的權力支配；區別于其他政治單位的組織形式；掌握著統一的強制性方式，並聲稱自己對其控制疆域全面負責”（C.Tilly,1975，p27）。[16]需要特別注意，這種政治結構反映的是一種新的權威和社會的關系：逐漸掌握了強制性手段的君主開始改變力量聯盟，他們與普通人民結合，充當後者基本權利的界定和保護者。這種做法，有效地破壞了傳統權威依賴的支持基礎，使他們無法阻止社會成員歸屬中心的向上移動：
“君主們通過爲普通民衆提供保護，以增強他們反對殘暴、專斷的地方權威的力量，由此，君主獲得了普遍性的支持。君主還通過挑戰地方權威對公共品、資金和服務的壟斷聲稱，贏得了這種支持。當人們分成不同派系或運用軍事武裝發生爭鬥時，君主果斷地制止；新政府官員成爲地方自由的衛士反抗來自貴族階層的壓迫，當後者要求優越地位或特權時，他們與之抗辯。最終的結果是，普通人民受益”（C.Tilly,1975，p24）。
一般而言，這的確是權力結構的“集中化”過程，因爲這個過程確實摧毀了地方分割性的權威格局，將管轄權強制性地上升到君主手中。但更深入地觀察就會發現，這一過程實際上創造了一種新的社會身份──公民，並賦予其正當的、受到保護的權利。這些權利從前不曾在任何其它政治單位中得到確認。這些政治單位可以是很大的政治實體，權力也可以是相當制度化的，但它們代表的是一些特別的權力、統治者個人或王朝的利益，這些政治特權是一個未經區分的混合體，它絕對優先于社會。它的權力結構如同一個松散的封建統合圈，其中充斥著個體當權者、以及它們的追隨者組成的社會聯合體。這些團體邊界多變而且不確定，它們缺少內聚性、持續性及目標性特征，缺少一種強制性手段使人們緊密地聯系起來。而現代國家卻可以讓社會生活秩序建立在一種理性聯系之上（G. Poggi, 1990）。[17]
受到現代國家保護的公民身份解放了個體權利，這意味著，國家政權建設同時也是權威角色、性質、及其與被治理者關系的變化。這樣看來，在結構“集中化”背後更爲實質性的內容是，一個新的公共組織──現代政府角色發育形成，以其爲中心的、不同以往附屬性質的權威和公衆的關系逐漸確立。公共組織的權威來自于對公民權的保護，普通民衆作爲一種新的國家成員身份類別，擁有了新的、前所未有的權利，他們有可能在新政治單位的保護下，沖破舊地方貴族權威的壓迫。所以，在歐洲的經驗中，國家政權建設不是一個國家自己單方面受益的權力競爭過程，“這種趨勢與公民社會的生長和公共領域的出現是同時發生的”（P.Duara，1994，頁368）[18]，沒有公民身份的確立和強大的保護出現，國家政權的集中化過程就得不到政治支持。
從這個意義上說，國家政權建設，並非只涉及權力擴張，更爲實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家-公共（政府）組織角色的變化、與此相關的各種制度──法律、稅收、授權和治理方式的變化、以及公共權威與公民關系的變化。這些方面預示著，國家政權建設能夠成功取代其他政治單位或共同體、成爲版圖內公民歸屬中心的關鍵，在于伴隨這個過程出現的不同于以往的治理原則、一系列新的社會身份分類，不同成員權利和相互關系的界定、以及公共組織自己成爲捍衛並擴散這些基本原則、權利和關系的政治實體。在理解國家政權建設方面，這些方面代表的規範性意義十分重要。它的重要性在于，國家政權建設須以新的治理原則爲基礎建立政府組織，並用一系列制度建制支撐、規範它的服務。
根據新自由主義經濟學的國家觀念，中世紀後期的政治重組，是社會變遷引發的經濟進一步重組的基礎。國家是從這種政治重組中演進而成的現代組織，它的基本任務是“生産”社會公共産品──它們當中最主要的産品是安全和公正。國家靠它專有的權力──規定和保護人民取得、使用或轉移資源的權利和義務──來完成工作，爲此國家自己保持著對法律實施和暴力控制的壟斷權，它們是規定並保護社會賴以組成的權利關系的壟斷權，沒有這樣的壟斷權，秩序無法繼續。稅款則是支付這些保護活動的費用來源，于是，建立稅收體系和法律體系，是與國家組織密切相關的制度支撐。這兩個體系，確保著國家與公民之公共事務的制度化關系。
如果國家不能在管轄的領域中建立某種統一的稅制，國家就不能算是真正存在。舉例而言，一個王國，只要它的基層貴族有自己充分的征稅能力，這個王國就不是一個“國家”；相反；一個小小的諸侯，只要它能有效地抵制君王，維護自己的財政獨立，它本身就可以算是一個小“國家”。因而，國家的建構形成，不僅是政治權力的再分配，也是統治者與被統治者之間財政契約的重新制定（Henri Lepage, 1988：82）[19]。我以爲，這個“新”在于它的公共性，它需要遵從公共同意的原則收取、管理公共財、保證其用于公共目的、實行公共治理。政府與公民的財政契約關系，不僅保證了公共權威的財政來源，更重要的是，它約束了稅入必須作爲“公共財産”來處理。因爲，“公産”和“私産”性質的不同，它與皇室家族財産的性質也不同，它們的管理原則和程序是各異的。在這個意義上，國家作爲公共政權，需要脫離皇室家族財産的管理模式，建立納稅人同意的新稅制。這樣，關于公共財産的制度就無法僅僅是國家奪取財權的工具，而必須是權利義務關系的創新。如果其與社會廣泛的權益需要相悖，就難以持久、更難以成功。
在法律方面也是如此，隨著社會經濟的演變，社會行爲的相對成本和效益會發生變動，這些變動不斷産生著利益和機會。此時需要界定新的權利，來促進成本較低、效率較高行爲的擴展。“國家政權”因此“建設”起來，它讓自己承擔運用法律保障經濟自由與激勵的任務，以滿足社會的需要。否則個人和社會就無法利用這些經濟機會，或者說，利用的代價（成本）很高。這要求新的政治單位（國家）必須成爲法律進步的推動力量，用國家權威保護新法律的實施。但更重要的是新法律的內容──它通過新的權利分配保護經濟自由，爲高效、合法的交易提供安全，由此建立對國家的歸屬關系。相對于鄉規民約、習慣法、以及各種局部意義上的地方性規則，國家法律通過重新分配權利減輕社會交易成本，並不斷推進這些法律原則在全社會的廣泛實施。
以法國近代曆史爲例。在十三世紀以前，法國社會中存在著許多分散的割據權威中心，沒有統一的中央權力，當時最基本的社會關系是附庸者對領主的誓約隸屬關系。一旦有危險降臨，領主有責任庇護自己城堡內的人，當然領主同時也是本地事務當然的裁判者。領主的權力幾乎囊括了今天國家活動的所有方面──軍隊，警察、稅務和司法，國王的位置並不在實際的管轄權、而主要在象征性稱號方面，除此之外，他和其他領主沒有什麽區別。國王擁有自己的領地，但無權幹涉他人的領地；國王當然要維護秩序，但這種秩序的形式並不是由于他，而是由當時的習慣法確定的。也就是說，國王並不能在習慣法規定的範圍之外行使權力，他維護的是習慣法規定的社會秩序（雷吉娜，1991，頁152）[20]。在實際管轄權上，國王可能還不及一些大的諸侯首領，例如當時諾曼底公爵的領地就是國王的五倍。但是這種狀況在十八世紀已經消失，那時法國已經成爲一個有統一君主的國家，從前領主的權力，如今到了君主的手裏。在持續了幾個世紀之久的一系列制度整合與文化整合之後，法國建立起以國家爲中心的現在政權。
根據James B. Collins的研究，這一過程首先的特點是君權的集中與擴大。通過改變爭執調解權和遺産監督權，君主逐漸取得了主動制定法律規則的權利（而從前的調解權則不具有強大的約束力），並成功地促使這些法律取得了社會的公認。而君主遺産監督權的強化，使他有大量機會控制遺産交易活動──在遺産轉移的過程中將遺産易主或充公。這樣，公共領地，即由君主控制的公共財産得到迅速擴張，而這種擴張又帶動了各項有關公共管理制度的擴展。這些發展的意義是，它改變了過去王室家族遺産不斷通過分封過程分化、從而削弱了君主財産控制權的現實，同時，它促進了公地與私地，公共財産與王室家族私人財産的分離。這不僅逐步確立了君主擺脫王室家族的控制、處理公共事務的個人地位，在某種程度上，也促進了王室權力的世俗化發展。這成爲國家政權建設的關鍵性基礎。隨著君王立法角色的出現，他不再象中世紀那樣，只是對已經存在的法律進行解釋和監督，而是根據自己的需要制定法律，他可能廢除舊法律並頒布新法律，而且把這些法律轉變爲國家普遍法律。這種發展使他逐漸擁有了超越任何地方權力的地位，成爲一個全國公共事務的管理者（James B.Collins, 1997：p121）[21]。反過來，這種角色的轉變又進一步要求君王改變管理家族財産、處理家族事務的“私”務身份，國王及其周圍的官吏服務機構，也因此逐漸轉變角色，成爲公共事務、公共財政的管理部門。也就是說，這些機構從爲君主個人或其家族服務，轉變爲爲社會公衆服務。
研究者發現，這個過程中幾項最重要的制度和組織變化是，軍隊、稅制和法制。皇室通過對軍隊的封號、財政和管理擔負責任的增加，逐漸取得了更大的控制權，從而改變了軍團效忠地方首領甚于效忠國王的傳統，逐漸地，地方首領難以成功運用武裝力量對抗皇室政府。國王軍隊的財政需求又刺激了統一稅制的發展──把收稅權掌握在國王手中，才可能支持強大的兵力。在1358年以前，法國稅制是兩級收取體系：君主向貴族收稅，貴族向農奴收稅，這個方法使得君主不得不過分依賴貴族對收稅的控制權及收稅效率。1358年以後，貴族獲得免除直接稅的地位，其農奴的稅務也低于自由民，作爲回報，國王獲得了向農民直接收稅的權力。收稅方式從間接到直接，收稅權從貴族到國王的變化，動搖了地方割據的財政基礎，對建立和鞏固國家組織權威的作用極大。此後，國王一直致力于建構一套完善有效的收稅體制：創造財政管理制度，設立爲國家服務的專門稅務機構；將國家財政和王室財政分離；通過統一財政的方式確立社會信用和公共監督制度，以抵消個人信用的作用；在政府投資之外，大量吸引社會資金從事建設，使得投資者和國家的利益一致化，等等。這些制度更新，反過來起到促進和鞏固現代國家體制的作用。例如國家官員的設置，公共監督和管理機構的擴展，都在這個時期獲得了充分發展：“到16-17世紀，法國財政官員人數空前膨脹，更多的人員意味著需要更多的錢支付薪金，也意味著更大的地區被整合進中央政權”的管轄中（James B.Collins,1997:128），國家對于公共事務的滲入越來越深入廣泛。最高法院制度的建立也有同樣的作用。由于習慣法的模糊性，爲國家法院提供了幹涉的理由，這導致諸侯法庭、教會法庭等局部性的司法權力受到削弱。最高法院覆蓋決大多數地區，由國王親自授權，其中的一些職員成爲專職人員，領取國家俸薪。逐漸地，國家法院運用他的法律解釋權控制了地方土地市場，增強了自己控制社會財産轉移的能力，隨著王室法院涉入處理範圍的擴大，地方司法機構的地位相對下降。
（三）
毫無疑問，這一系列變遷的意義，並不僅僅在于國王與地方權威競爭權力。應當認識到，國王在競爭中所以能夠成功，在于他成功地使公共利益聚集到國家（政府）的公共目標中。爲此，他必須對“國家權威”進行改造──把國家的角色建構成公民利益的促進者和捍衛者。這一點，是國家在競爭中保持強大力量的關鍵，國家必須根據不同的原則將社會成員組織起來，國家還必須創立新的內聚機制，從而整合更大範圍的認同。這種改造需要在公共利益和國王的私人利益（或王室家族利益）、公共收入和國王或王室收入、處理公共財産（稅）和私人財産的機構和程序等方面作出嚴格區分，這意味著，處理私人或家族事物的經驗無法直接作爲處理公共事物（之公共機構）的制度資源。如果國家在做這些事的時候，比任何地方性的政權更有效，更公平，公民的歸屬自然被吸引到國家的保護中來。換句話說，“國家”本身的性質變化──成爲公共機構的角色、關系和原則轉變、以及建立一系列相應制度設置鞏固這種變化，是“國家政權建設”成功集中權力的基本原因。因此，國家政權建設看上去解決的是權力流動問題──權力從基層分割系統向中央的遊動，但實質上，是國家新政治單位──治理角色和治理關系的制度（規則）改變問題。在這個意義上，國家不僅是一種新的、象征主權的組織（萊昂. 狄驥，[1917]1999）[22]，國家政權建設還必須完成一種面向公共組織的性質轉變，使自己成爲提供公共産品，管理公共財務，爲公共社會服務的組織。這樣一個角色、及其與公民制度化關系代表的公共性（公民）權利原則，是“國家政權建設”包含的規範性含義。
從這一問題看去，我們的“國家政權建設”是否呈現──解決了上述基本問題，是否它真正摧毀了地方紳士的權力基礎──通過地方紳士的官僚化，建立了以國家爲中心的統一管轄權威？是否它帶來了新原則、新規範、新關系和新制度的擴展，是否它確立了公民的地位、並將有效保護他們的權利視爲自己的責任？對于這些問題的答案，我沒有把握，因爲看不到上述規範性內涵的擴展。有證據表明，在學者們假定的中國近代“國家政權建設”中，雖然官吏的稱號和身份普及到基層，但是在權利界定和治理的方式上，並沒有完成權限的重新分配；在實質性的管轄權方面，基本的權力格局還是舊的，統一的行動規則──法律和稅制體系並沒有確立，農民仍然處于分割化政治單位的統治中。這些是我在《基層政權》中力圖表達的結論。人們可以看到，這一點可以解釋，爲什麽“響應號召”總是浮在表面，而“政令暢通”始終是難以克服的困難？因爲它對分割式管轄權構成威脅。這樣看來，我們似乎就不能斷定，中國確實有著現代新政治單位──國家政權──的建設進程，也無法確定“它”和自治的對立關系。
是否“對立”的關鍵性標准，我以爲是這個權威對現代公民權的推進作用。在歐洲及法國的經驗中，傳統意義上的貴族地方自治並非起到了這樣的作用，相反，“國家政權建設”卻成爲公民權解放的保護者。可以作爲對照的是，俄國十九世紀中葉開始的“地方自治改革”也是自上而下的，“它是中央政府完善過程的一個環節，和沙皇政府的改革初衷一致”（邵麗英，2000，頁66）。[23]形成諷刺的是，俄國的自治改革要求“所有階層在參加地方自治事務時，必須保留貴族事實上的優勢地位，遵守財産資格原則”（同上，頁52）；“地方自治的活動家們多數主張，保留農村村社，反對（斯托雷平）打破村社結構，建立農民個體土地財産關系的方案”（同上，頁118）。這裏，我們看到的不僅有官治和貴族自治的沖突，更有公民權利和地方貴族權利的沖突，我們並不清楚，官治和地方貴族自治在釋放公民權方面各自的作用。
那麽中國的材料證明了什麽？如果，使用“國家政權建設”解釋鄉村關系時，它讓我們看到的只是官治和自治的權力沖突、而不是組織社會之不同的規範或原則的沖突，那麽，這種“國家政權建設”，很可能並不具有它代表的歐洲現象的豐富意義。如果在學者的眼中，“國家政權建設”只意味著權力擴張，由此與自治形成“對立”，從而將自治僅理解爲針對官治的事件，……這種套路很可能阻止我們發現更多的東西，對分析上的進步無益。因爲它單一的、以批判（而非解釋）爲目的的傾向，可能降低我們的多元敏感，成爲認識自治問題的重要障礙。
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[1] 張靜，《基層政權：鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000。
[2] Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin, eds., Chinese Local Elite and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;
[3] 張仲禮，《中國士紳及其在十九世紀中國社會中的作用》，上海社會科學出版社，1991。
[4] 也有學者不同意這樣的結論。例如在同一本書中，Rugao的文章指出，地方精英沒有增長，發展也沒有被侵蝕，相反，在國家的變遷背景下，地方精英投入了新的事業（進城投資工商業），集聚資源進入了新的政治關系。
[5] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.
[6] 杜贊奇，《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社，1996。
[7] Theda Skoclpol， States and Social Revolutions, Cambridge University Press, 1979;
[8] A. Doak Barnett，Cadres, Bureaucracy and Political Power in Communist China, New York: Columbia University Press,1967， p 428-9；轉引自李澤厚、劉再複，《告別革命－回顧20世紀中國》，香港天地圖書有限公司，1995，頁264－265。
[9] Kathryn Bernhardt， Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992;
[10] Mary Backus Rankin: Elite Activitism and Political Transformation in China: Zhejiang Province,1865-1911, Stanford University Press,1986,p102；轉引自魏斐德，“清末與近代中國的公民社會”，載汪熙，魏斐德主編，《中國現代化問題-一個多方位的曆史探索》，複旦大學出版社，1994，頁23。
[11] William T. Rowe, Hankow: Commerce and Society in a Chinese City,1796-1889,Stanford University Press, 1984,p322;
[12] 魏斐德，“清末與近代中國的公民社會”，注84，載汪熙、魏斐德主編，《中國現代化問題-一個多方位的曆史探索》，複旦大學出版社，1994，頁23。
[13] 松村歧夫，《地方自治》，經濟日報出版社，1989。
[14] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.
[15] E. Gellner, Thought and Change, London: Weidenfeld and Nicolson,1964; Nations and Nationalism, Oxford: Blackwell,1983; 轉引自Tom Bottomore, Political Sociology, London: Pluto Press,1979,pp78-79.
[16] Charles Tilly, The Formation of National States in Western Europe, Introduction, Princeton university Press,1975; Charles Tilly, ed., Coercion, Capital, and European States:AD1900-1990, Cambridge University Press,1990;
[17] Gianfranco Poggi, The Nature of the Modern State, (source: Gianfranco Poggi, The State: Its Nature, Development and Prospects, Cambridge, Police Press,pp.19-33,198, 1990);in M. Waters, ed., Modernity: Critical Concepts, Vol. 3,p265.
[18] P.Duara，中國近代史上的國家與公民社會，載于汪熙、F. Wakeman主編，《中國現代化問題：一個多方位的曆史探索》，複旦大學出版社，1994，頁363。
[19] Henri Lepage, Tomorrow, Capitalism, Common Wealth Publishing Co., Ltd., 1988.中譯本：夏道平等譯， 臺灣經濟與生活出版事業股份有限公司，1988。
[20] 雷吉娜. 佩爾努，《法國資産階級史》，上海譯文出版社，1991；轉引自馬華1998年論文,“國家政權建設：近代法國的案例”。
[21] James B. Collins, State Building in Early-Modern Europe: the Case of France, Modern Asian Studies (Cambridge University Press) Vol.31,No.3,1997, pp603-633;
[22] 參見萊昂. 狄驥，《法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社，春風文藝出版社，[1917]1999。
[23] 邵麗英，《改良的命運──俄國地方自治改革史》，社會科學文獻出版社，2000。
http://www.xschina.org/show.php?id=8165
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社會菁英：國家與地方社會間的另一股力量陳世榮 (國立政治大學博士班研究生)
論文提要
早期有關國家與社會互動關係的研究中，研究者注意到國家政權在某些時機或特殊場合，並無法直接深入地方社會。特別是在帝國晚期，國家權力似乎只能到達縣級行政單位，而無法完全「控制」地方社會，必須仰賴地方上的士紳、耆老等菁英分子的協助。因此，研究者逐漸開始正視社會菁英在地方社會與國家之間所扮演的角色，並開始注意士紳等菁英分子的研究。本文的目的，即是鎖定過去與此議題相關的經典研究成果，依序討論社會菁英的定義、國家政權與地方社會互動的管道與方式、菁英如何在國家與社會的互動中建構其權力網絡，最後提出可再深入探討的方向。
（一）社會菁英的定義
過去有關國家政權與地方社會互動的相關研究，蕭公權與瞿同祖的共同興趣是關心中央政府如何由上而下的「控制」地方社會。蕭公權站在官方的立場來研究政府控制力與地方精英的互動，注意到國家權力不斷地企圖透過鄉約、學校、宗教的管道完成「意識型態的控制」(ideological control)；瞿同祖的潛在動機則是關心西方社會何以近代化而中國社會不能的問題，因此特別重視政府對地方的控制。二者的研究動機雖然相異，卻都同時注意到國家企圖影響、控制地方社會，實有賴於地方士紳的支持。故而將地方上的士紳或社會菁英，特別是社會菁英的主體－士紳階層，定位在輔助國家政權控制地方社會的角色，或視之為官僚集團的補充階級。在此一研究脈絡中，不少後起的研究者開始反思更根本的問題，究竟什麼人稱得上是社會上的菁英？這些菁英究竟有何不同或特殊之處？為釐清、分析社會菁英的特質與性質，菁英的定義問題，首先受到研究者的重視。張仲禮不僅以教育程度(學銜與官銜)、出身方式(正途或異途)與道德標準來定義士紳，明確地析分出士紳(gentry)階層的組成份子，並且也注意士紳的社會流動，及其與國家政權的互動關係等議題。士紳於是成為社會菁英的代名詞。但是，顯然地，這樣的定義並無法滿足所有的研究者。重視社會中同時存在著各種差異性(diversity)的研究者，開始反省站在同一性(unity)的角度來觀察士紳或菁英的研究路徑。何炳棣與 Philip Kuhn 分別指出，士紳不等於是全部的社會菁英，士紳內部亦有社會地位高低的差別。Kuhn 更進一步的提出地方菁英(local elite)一詞，試圖區分士紳與地方菁英的差異，並且將菁英分為三層(全國性、省區、地方菁英)。隨著研究議題的深化，研究者雖然發現部分地方菁英確實能利用國家政權賦予的特權，或憑藉其身份、地位、財富或人際關係來幹涉或操作地方公共事務；但是，這種以教育程度、道德標準、社會地位等指標來衡量或分析菁英的方法，不僅無法嚴格區分士紳與菁英，常使得二者相互混淆。同時，其討論方法，亦仍停留在國家由上而下「控制」社會的觀點之中。Joseph Esherick與Mary Rankin、吳文星等學者，則針對上述的取樣標準提出修正。他們除了注意教育程度、道德標準、社會地位等指標之外，更以「影響力」(influence)來作為判斷社會菁英的標準。此一定義上的修正，不僅擴大了菁英分子的範疇，也更注意到菁英分子性質上的多樣性。在這樣的基礎上，馬敏、Marie-Claire Bergere、Bryna Goodman、Susan Mann、李達嘉與馮筱才等學者，更進一步研究與區分紳商、都市商業菁英在性質上的差異，及其在權力取得、建構與發揮影響力上的差異性。
（二）國家政權與地方社會的互動
當社會菁英的定義不斷地修正，同時，亦有部分學者開始注意菁英在地方社會裡，或他們在國家政權與地方社會的互動過程中扮演什麼角色。本文的第二項主題，將回顧過去的研究者如何分析社會菁英取得社會地位(status)、建構或發揮影響力的問題。這個問題的重點在於，社會菁英究竟透過那些管道、用什麼方式來取得、建構或發揮其影響力？他們又是參加了那些地方或官方事務，而能夠介入地方社會與國家政權之間的互動？在這項議題中，前文提及的部分學者仍然沿用由上而下的控制觀點，將士紳、菁英視為國家政權的代理人，或將社會菁英視為國家權力的末稍，以致於無法完整的探討社會菁英在國家政權與地方社會中所扮演的角色。然而，這項缺憾主要是因為早期的研究受到官方史料性質上的制約所造成。晚近，隨著新史料的運用(如縣級地方檔案、私文書、碑文等)以及研究方法的逐漸多元化，例如，William Rowe 以「公共領域」(public sphere)、黃宗智以「第三領域」(the third realm)的觀點切入國家與地方社會間的互動關係，逐漸使社會菁英的角色更加清晰、豐富。Rowe 在研究國家與地方社會的互動時，強調國家與地方社會之間確實存在著一些可以相互溝通的橋樑或管道。這些中介於國家與地方之間的社會領域或機制，不僅可以讓國家政權的力量介入地方，地方社會的力量更可以從此處向上伸展。黃宗智則以地方社會的訴訟檔案為例，更進一步的證明了這個中介領域的存在，並且強調社會菁英在其中所扮演的主動性與積極性角色，甚至地方菁英本身即是一個中介的社會領域。根據這樣的定義，「公共領域」可以是公共事務、社會組織、宗教組織，或是一項社會體系或司法體系，官方、地方菁英與民眾的聲音或力量都可以透過這些存在於地方社會中的公共空間來表達。另外，他們的研究同時也意味著，研究者開始注意社會菁英在權力的建構上，並非只有單向來源，並不是只有來自國家政權的授與；同時，菁英分子在地方社會中，也不僅僅是國家政權的代理人或行政權力的末端。這也就是說，公共領域的相關研究提示著一個重要的概念。此即，國家政權可以在此彰顯其統治的合法性與合理性，或展現其權威、影響力以及對於地方社會的控制能力，甚至企圖直接透過這個領域來掌握地方社會；但是，地方社會也可以藉此領域，向國家政權表達各種形式的抗爭，社會菁英更可以在其間掌握某些資源來建構其影響力。雖然公共領域的觀點不見得被 Frederi E. Jr.Wakeman 等學者所接受，也引起了若幹爭議。但是，在這樣的背景下似乎正提醒著我們，社會菁英的權力來源與他們可以參與的社會公共事務，似乎並不僅限於國家政權所提供的場域。另外，更重要的是，地方社會或社會菁英也似乎不僅僅是被國家所「控制」。正如同新宮學、山本英史等日本學者，受到這個觀念的影響，也逐漸放棄運用「共同體」的概念來觀察近世中國的地域社會，而逐漸轉向研究地方社會的實態。因此，這些研究不僅提供了更多元的思考空間，也正更深化了社會菁英的研究，並提供了更多的可能性。
（三）社會菁英的權力網絡與社會菁英
相關的研究議題中，關於菁英如何建構權力的問題，上述有關公共領域、第三領域的討論，只看見了權力多元的現象，卻似乎並無法完整地分析其權力來源以及權力運作的基礎與方式。除此之外，對於社會地位與影響力的建構，也缺乏較為完整的論述。針對這個問題，Prasenjit Duara 以「文化權力網絡」(cultural nexus of power)的概念來描繪社會菁英在地方社會中建構權力的多元性。Duara 認為文化權力網絡是國家或社會菁英的力量，特別是社會菁英，在地方社會裡透過生活中既有的各種組織(如：市集、水利、宗族等)與非正式關係(如：庇護者與被庇護者、親戚朋友等人際關係)等領域或管道，將其權力滲入地方社會中，進而建構或展現其權威，或是表現其合法、合理性的地位。值得注意的是，Duara 在研究菁英權力擴張的同時，注意到蕭公權曾經提出的現象，也就是國家政權的相對萎縮。然而，以當時的社會狀況、「國家」型態來觀察，1900-1942年間的中國華北農村社會中，究竟存不存在著一個強有力的國家政權？而社會菁英權力的擴張是否能與「國家內捲化」劃上等號？國家內捲化究竟如何形成？筆者認為都有進一步研究的必要。
另外，Timothy Brook 與 Paul Katz 則以「象徵資本」(symbolic capital)的觀點，觀察社會菁英為何與如何建構其社會地位、發揮影響力。這些研究更進一步的指出，社會菁英會將自己的聲望、社會地位視為一種財富，而予以投資在社會上的公共空間之中，雖然這些投資與支持往往無法得到實際利益(如：金錢、利潤)的回收，但是卻在無形中提高社會菁英自己的名聲、增添自己面子上的光彩。這種增加聲望、增加社會地位之類社會財富的累積，也就是所謂的「面子」。因此，前面所談的公共領域也可以是地方民眾，尤其是地方菁英，在此投資象徵資本或建構文化權力網絡，藉以提高其聲望與社會地位，或是展現他們對於地方社會的影響力，甚至表現對官方的競爭與抗爭之中介領域。值得注意的是，不論是 Duara、Brook 或是 Katz，他們都非常注意菁英在建構權力網絡時，地方社會中各類民間信仰儀式與祭典所扮演的重要性。部分學者甚至強調民間信仰的廟宇、儀式或祭典是地方社會中最重要的公共領域之一。國家、社會菁英經常不斷地嘗試介入這些活動，藉以在地方社會中建構、發揮或擴張他們的影響力；當然，地方社會或菁英也會透過這個領域來向國家政權表現競爭與抗爭。更重要的是，經由觀察民間信仰的相關祭祀活動與組織，研究者也發現，國家並不是只會強力地介入或「控制」地方社會，國家政權還會運用許多柔性的策略來介入地方社會，或與社會菁英、地方社會相互妥協。上述的研究，已經從菁英的界定與分類、討論菁英如何中介於國家與社會之間，更進一步的以菁英份子為主體，而擴及於社會菁英如何建構、維持或發揮其影響力等方向。不僅補充了社會菁英在角色上的主動性、積極性，也說明了社會菁英極可能是地方社會權力向上發展的起點，而不僅僅是國家政權向下發展的末端。
另外，Timothy Brook 與 Paul Katz 則以「象徵資本」(symbolic capital)的觀點，觀察社會菁英為何與如何建構其社會地位、發揮影響力。這些研究更進一步的指出，社會菁英會將自己的聲望、社會地位視為一種財富，而予以投資在社會上的公共空間之中，雖然這些投資與支持往往無法得到實際利益(如：金錢、利潤)的回收，但是卻在無形中提高社會菁英自己的名聲、增添自己面子上的光彩。這種增加聲望、增加社會地位之類社會財富的累積，也就是所謂的「面子」。因此，前面所談的公共領域也可以是地方民眾，尤其是地方菁英，在此投資象徵資本或建構文化權力網絡，藉以提高其聲望與社會地位，或是展現他們對於地方社會的影響力，甚至表現對官方的競爭與抗爭之中介領域。值得注意的是，不論是 Duara、Brook 或是 Katz，他們都非常注意菁英在建構權力網絡時，地方社會中各類民間信仰儀式與祭典所扮演的重要性。部分學者甚至強調民間信仰的廟宇、儀式或祭典是地方社會中最重要的公共領域之一。國家、社會菁英經常不斷地嘗試介入這些活動，藉以在地方社會中建構、發揮或擴張他們的影響力；當然，地方社會或菁英也會透過這個領域來向國家政權表現競爭與抗爭。更重要的是，經由觀察民間信仰的相關祭祀活動與組織，研究者也發現，國家並不是只會強力地介入或「控制」地方社會，國家政權還會運用許多柔性的策略來介入地方社會，或與社會菁英、地方社會相互妥協。上述的研究，已經從菁英的界定與分類、討論菁英如何中介於國家與社會之間，更進一步的以菁英份子為主體，而擴及於社會菁英如何建構、維持或發揮其影響力等方向。不僅補充了社會菁英在角色上的主動性、積極性，也說明了社會菁英極可能是地方社會權力向上發展的起點，而不僅僅是國家政權向下發展的末端。
（四）未來研究的可能性
過去有關社會菁英的研究，雖然起於國家控制論，但是隨著研究議題的擴大與深化，以及資料運用的多元性，其成果可謂豐碩。這些研究不僅擴大了社會菁英的定義、釐清菁英的角色，更強化了菁英中介於國家與地方社會之間的重要性，以及提供了社會菁英在地方社會中建構、維持與發揮權力的更多可能性。然而，社會菁英研究中亦仍存在著許多值得進一步深入探究，或可繼續延伸的研究方向。特別是，當研究者討論社會菁英如何建構其權力網絡時，雖然知道其人際關係、婚姻網絡，或參與公共工程、社會救濟組織、民間團體的重要性，但卻對這些網絡如何建構影響力，以及如何判定影響力，或菁英如何組織與進行社會動員等問題，付之闕如。特別是如何研究菁英的社會動員能力，以及如何評量菁英影響力的問題方面，或因缺乏非官方的資料，或因方法論上的缺憾，故許多研究又將整個問題的討論方向，再度帶回到「國家控制」的觀點，從而忽視某些地方社會自發的自主力量。有鑑於此，本文最後將透過日治時期的臺灣社會史研究，以及部分新近出版的資料(如《水竹居主人日記》、《灌園先生日記》)為例，討論幾項未來研究上的可能性及其限制。雖然研究者都清楚地瞭解日記資料，在史料性質上所具有的有效性與有限性。
然而，若能配合其他民間私文書、報紙與地方基層行政單位的檔案，或是其他官方檔案，或許能更深入的討論幾項問題。第一，究竟菁英如何建構婚姻網絡、選擇婚配與處理婚姻問題，從而將婚姻網絡轉換為建構社會力量的基礎？第二，菁英如何透過各類應酬與宗教活動來建構人際網絡關係，或是在地方上投資象徵資本，甚至進一步將之轉換為建構社會動員能力的基礎？而這項社會動員能力，能否當成判斷菁英是否具有「影響力」的指標？第三，究竟在國家政權較為強勢、且不斷向下滲入地方社會的時代中，菁英是否仍能保持其特殊的身份、地位與影響力？是否仍能繼續中介在國家與地方社會之間、甚至對國家政權表現競爭或抗爭？第四，在當時的社會中，都市菁英與鄉村菁英如何區別？他們在性質上、影響力的建構，以及權力的取得方面究竟有沒有差異？筆者嘗試以水竹居主人張麗俊為例，希望藉此能進一步釐清或說明未來在社會菁英方面能繼續深入探討的研究方向及其限制。
另參本館：《鄉村關係與村民自治》 《中國大陸基層改主改革》＜大陸基層民主升溫＞《中共政治體制改革研究》＜香港回歸十年＞民主形式萬歲＜袈裟革命？＞ 救災政經學 天下民主一般黑
挺好~!
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