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觀點投書：最高法院法官改為政治任命，司改飲鴆止渴！
商品訊息描述: 日前全國司法改革國是會議討論有關終審法院改革，除大幅縮編最高法院法官員額外，其任命方式亦改為由總統提名，經立法院同意後任命，或者由總統圈定人選直接任命。司法院表示此係因應金字塔型訴訟制度改革之配套措施，然而不但一般民眾擔心政治介入司法，甚至基層法官亦憂心最高法院法官改為政治任命，不僅會扭曲司法公信力，更易與一黨獨大的國會形成共生關係，將破壞司法獨立。顯見最高法院法官改由總統任命，並非單純的只是選任方式改變，更將影響司法權的運作與地位。
現行終審法院法官選任之沈疴
依「法官法」及「法院庭長、法官、委員遴選要點」等相關規定，目前我國終審法院法官的選任（包括包括最高法院、最高行政法院之法官及公務員懲戒委員會委員），係由機關首長擬具推薦人選，或司法院就推薦名單外之符合資格之人員，擇優提出建議名單後，由司法院院長提請人事審議委員會審議通過後，再由總統為形式上之任命（參照憲法第41條），此與德、法等大陸法系國家，由法官遴選委員會或最高司法委員會提交總統任命之方式，大致相同，然而實際上卻有諸多弊端。首先，目前選任機制的外部民主監督不足。司法院人事審議委員會既掌審議各級法院法官、公務員懲戒委員會委員之任免、轉任、遷調、考核、獎懲等事項之權，故其為控制與監督法官人事的重要組織。在法官法施行前，人審會係由司法院院長、副院長、秘書長、最高法院院長、最高行政法院院長、公務員懲戒委員會委員長、司法院各業務廳廳長、高等法院院長等12名當然代表，以及12名由法官票選之代表，全由司法體系內部自行掌控，並無司法體系以外之成員，完全缺乏外部監督機制。
依現行法官法第4條第2項規定，人審會之組成，除主席仍由司法院長擔任及原有的法官代表12人外，官方代表11人改由司法院長指定，另置外部委員3人，由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人，送司法院長遴聘。目前人審會組成方式雖較以往略微增加外部參與機制，但司法體系官方色彩仍重，尤其是司法院院長具有將近半數委員的指定權，人審會運作難保不受個人因素之影響，不僅外部監督仍屬不足，亦無法達成法官人事制度民主化、自治化、透明化之目的。
其次，人事審議恆受非專業因素之影響。依「法院庭長、法官、委員遴選要點」第4條規定，最高法院法官之遴選與提名，應「擇品德、學識、工作、才能優良者，參酌年資、期別」，是人審會在審議時亦應按此為之，然實際上卻非如此。人審會在法官的任免、升遷、調動與懲處等事務審議上，常受到年資、期別等非專業因素的影響。最高法院在推薦法官人選時，常以「資深」與否作為依據，而非以品德、學識、工作才能等作為推薦標準。從而人審會對於法官人事的審議上，亦多受制於這些因素，而無法作出適切的決議。
此外，目前的提名方式有其缺陷。最高法院法官的選任，依規定應由司法院提出人選，並送人審會審核，但以往的潛規則卻是由最高法院庭長推薦人選，經庭長會議討論確認，再報給司法院，司法院對於最高法院推薦名單，依慣例幾乎照單全收直接交由人審會審議，司法院未落實提名權，形同最高法院院長可實質操縱最高法院法官人事任免，而獲選擔任最高法院法官者，幾乎無法擺脫裙帶關係與近親繁殖的情形。2012年曾發生基層法官連署要求票選最高法院院長，以及最高法院法官人選無須經最高法院同意，即肇因於此。
法官法施行後，司法院院長可指定11名人審會委員，無疑提高其對人審會的影響力，同時修正「法院庭長、法官、委員遴選要點」，將最高法院院長推薦人選限縮至冊列人數四分之一，似乎藉此導正以往提名的缺失。然而此是否可擺脫長年以來的陋習，或是反而讓司法院院長可以實質操縱終審法院法官人事的任免？吾人不得而知，但從司法院研議將最高法院法官改為政治任命，似乎已可略見端倪。
終審法院法官改為政治任命，犧牲司法獨立
從國民人口數及法官人數來看，相較於其他國家，我國終審法院法官人數偏高，確有必要適度裁減，但員額縮減並不意味任命方式也須須併調整。然而司法院規劃縮減終審法院法官員額，將最高法院法官人數，從目前108人，降為15至17人，最高行政法院法官則為5至7人，同時又將任命方式亦改由司法院長從一審或二審法官中，提出應任名額的三倍人選，經遴選委員會選出應任名額二倍人選，交由總統提名，經立法院同意後任命，或者由總統圈定人選直接任命。換言之，總統或國會對於終審法院法官之任命，將具有實質影響力，甚至是最終的決定權。司法院認為終審法院法官改為政治任命，可以增加民主正當性，但卻可能因此犧牲司法獨立。在三權分立的國家，法官多非透過人民直選舉產生，相較於行政、立法兩權，司法的民主正當性自然較弱，因而如何強化對司法的民主監督，同時確保司法獨立性，避免司法受到政治力的影響，厥成為重要的課題。
從歐陸法系終審法院法官產生方式來看，德國聯邦法院法官，由出缺法官管轄範圍相關的部長及法官選任委員會提名，交聯邦總統任命。法國最高法院法官亦是由最高司法委員會提名，直接交總統任命。由此可知，在整個法官選任的過程中，提名階段是最重要的環節，如何強化法官選任委員會民主監督機制，才是真正的關鍵，反而排斥總統或國會等政治權力為最終的實質決定。
事實上，維護司法獨立，除了確保審判獨立之外，同時也要讓司法擁有自主運作的空間，這當然包括選任法官的人事決定。在憲政運作上司法最易遭質疑的，就是民主正當性的問題，然而司法權的行使仰賴法官的專業知識，且只能依法審判，並非毫無民主當性可言，因此法官不一定須要透過選舉，或向選舉產生的國會負責。由此觀之，以增加民主正當性作為終審法院法官改為政治任命的理由，顯屬不當。如果為增加司法的民主正當性，將法官改由人民直接選舉產生，豈不更有正當性？
在法官選任的問題上，如何求取司法獨立與民主監督的平衡，是一個非常困難的課題，這必須考量司法歷史文化，以及民主政治實踐的情形，作出適當的抉擇。以台灣目前的政治文化現況，將終審法院法官改為政治任命，總統或國會介入法官的選任，不僅無法增加司法的民主監督，反而會增加黨派干涉影響司法人事的空間，導致司法政治化的危險。
有質疑政治任命後的最高法院法官，是否因討好提名的執政黨，而作出不適當判決？司法院方面亦坦承「扭曲和任何情況都有可能發生」，顯見終審法院法官改為政治任命，無法避免引發政治干涉司法的後遺症。對此司法院卻僅表示「相信大多數法官是公正客觀」，以及「提名作業上選任超脫政黨及獨立審判的法官」，對於可能引發政治化的危險，一副消極束手無策的態度。在這種情形下，賠上司法獨立，換取終審法院法官改為政治任命，還能算是改革嗎？當政治權力凌駕司法，又如何期待司法能夠獨立於政治權力運作？
尤有甚者，倘若將終審法院法官的任命交由國會同意，以目前人民對立法院整體素養和道德尚有疑慮的情形下，不僅能否發揮把關功能猶有可疑之外，也將更加助長請託關說的歪風。去年總統甫提名某位大法官，立法院隨即出現其擔任立委的妻子，送給其他立委的禮盒，未來立法院若握有決定終審法院法官任命的同意權，這種曲迎國會議員的情景恐將層出不窮。
此外，依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」，以及第79條第1項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項」等規定，由司法院大法官專責憲法解釋，以及審查法律、命令等抽象規範是否違憲，採所謂「集中式的抽象違憲審查制度」，但不包括審查具體個案裁判是否違憲。以往大法官擴張違憲審查的範圍，涵蓋「判例」與「各終審法院之決議」等，引起與終審法院的齟齬，造成審判權對抗釋憲權的局面。
在權限未能完全釐清的情形下，此次司改國是會議又決議推動「裁判憲法審查制度」，讓大法官可以審查具體個案裁判的違憲與否，終審法院與大法官間職權衝突，預料將爭議不斷。如果終審法院法官的任命又改採政治任命，甚至與大法官一樣都經國會同意後任命，在政治力背書或介入的情形下，無疑提供終審法院對抗大法官的動能，未來兩者職權爭議恐越演越烈！
終審法院法官選任的改革，應調整遴選審議機制
綜上所述，我國目前終審法院法官的選任，近似德、法等大陸法系國家，由法官遴選委員會或最高司法委員會提交總統任命之方式。問題的關鍵在於，我國司法院人事審議委員會的組成，雖然已有外部委員參與，但大多數委員仍司法體系成員，民主監督機制明顯不足，以致出現封閉系統的弊端。以德國為例，聯邦法院法官選任委員會的委員，一半依職務產生，另一半則選舉產生，前者是由各邦相關部長組成，後者則由聯邦眾議院就各黨團推薦的人選選任，並非由司法人員所主導。由此觀之，我國終審法院法官的選任，若能改變目前遴選及人事審議的機制，例如提高人審會外部委員名額，讓其他憲法或相關機關，以及司法專業團體參與司法人事運作，發揮一定的影響力，即可消除民主監督性不足的疑慮。倘若不此之圖，冒然將終審法院法官選任的最終決定權交由總統或立法院，輕啟政治干涉司法之門，甚至引爆司法機關權限衝突，這樣賠掉司法獨立的「改革」，根本就是飲鴆止渴！
蔡英文總統在競選提出司法政策時，曾指出：「當執政者仍舊沉迷於透過個案以及人事控制的方式，操弄政治性案件的威權印象時，基本人權以及司法獨立將成為第一線的犧牲者」。如果蔡政府主導的司法改革，提出終審法院法官改為政治任命之議，只是想要將司法審判權力攬為己有，由執政勢力任意驅使，蔡總統預言真的就一語成讖！
*作者為國家政策研究基金會內政法制組副召集人
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