2004-10-11 12:24:37Macoto Chen
地方制度法專題：台灣的縣市議會職權變革歷程
地方制度法專題：台灣的縣市議會職權變革歷程
一、台灣省各縣市實施地方自治綱要時期
該綱要於民國三十九年四月二十四日依台灣省政府綜法字第二七五○六號令公布，至民國八十三年七月二十九日因省縣自治法、直轄市自治法施行而廢止，其間共經過十一次修正。職是之故，縣市議會的職權亦有所變革，例如：
（一）綱要頒布初期縣市議會之職權：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算、(4)檢查縣市公庫、(5)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)聽取縣市政府施正政報告及向縣市政府提出詢問、(9)接受人民請願、(10)其他依法律賦予之職權。
（二）民國四十八年十月該綱要修正，縣市議會職權調整為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)檢查縣市公庫，必要時得調閱會計帳簿及有關憑證、(6)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項、(7)議決縣市財產之經營及處分、(8)議決縣市政府提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
（三）民國五十二年十一月綱要修正，議會職權依然確認為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)檢查縣市公庫，必要時得調閱會計帳簿及有關憑證、(6)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項、(7)議決縣市財產之經營及處分、(8)議決縣市政府提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
（四）民國六十六年三月該綱要又修正，議會職權重新調整為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議（且民國六十七年起，各縣市決算改為審核後將審核報告送議會審議）、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)議決增加縣市民縣市庫負擔事項、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)接受人民請願案、(9)其他依法津賦予之職權。
（五）民國七十年七月綱要修正，議會職權為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市與其他地方自治團體間之公約、(5)議決增加縣市民縣市庫負擔事項、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)議決縣市政府及議員提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
二、省縣自治法、直轄市自治法時期
民國八十三年七月二十九日省縣自治法、直轄市自治法施行後，議會職權確認為：(1)議決縣市規章、(2)議決縣市預算、(3)議決縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課、(4)議決縣市財產之處分、(5)議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例、(6)議決縣市政府提案提項、(7)審議縣市決算之審核報告、(8)議決縣市議員提案事項、(9)接受人民請願、(10)其他依法律、中央法規或省自治法規賦予之職權。
三、精省之後地方制度法施行時期
民國八十三年七月二十九日省縣自治法、直轄市自治法施行後，縣市議會職權目前則為：(1)議決縣市規章、(2)議決縣市預算、(3)議決縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課、(4)議決縣市財產之處分、(5)議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例、(6)議決縣市政府提案事項、(7)審議縣市決算之審核報告、(8)議決縣市議員提案事項、(9)接受人民請願、(10)其他依法律、中央法規或省自治法規賦予之職權。
四、綜合評析
台灣各縣市議會的職權，單從法制變遷歷程觀之，已可說有如下幾點的演變重點，例如：
（一）從議決縣市單行規章，到議決縣市自治條例（含議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例）。背後所代表的意思是，地方法規體系的架構、名稱都已經變化。
（二）從「審核」縣市「決算」，到「審議」縣市「決算之審核報告」，且從民國六十七年起開始調整，並為釋字第二三五號解釋所承認，亦即審計權仍屬監察權之範圍，應由中央立法並執行之，回復至憲法第九十條及第一百零七條第十三款之規定。
（三）從有檢查縣市公庫之權，到無檢查縣市公庫之權。也就是說，縣市議會從有「立法檢查權」（有調查權）演變為無「立法檢查權」（無調查權）；又目前實務上，縣市議會的調查權則另限縮於「文件調閱權」，此係「類推適用」釋字第三二五號解釋的結果。
（四）縣市的自治稅捐，法定名稱從「縣市稅」調整為「增加縣市民負擔」，再調整為「縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課」；且從實際上無「法」課徵發展迄今，已另有地方稅法通則為之規範。
（五）縣市議會議員從無自治事項案之提議權，發展迄今，已有議案提議權；惟另依地方制度法第三十九條之規定，對於縣市議員提案，若縣市政府認為窒礙難行，只要提起「函復」即可反制。
（六）其他，諸如立法技術之調整，確認縣市議會之職權，除得依中央法律規定行之，亦得另據其他中央法規或有效規章行之。
五、結論
有關台灣的縣市議會職權變革歷程，若單從法制史料的變革歷程觀之，顯然在職權的調整上，出現：「增」比「減」的還多之趨勢！也就是說，台灣的縣市議會歷經這幾十年的演變後，職權已有變化，部分職權為新增的職權，但部分職權反遭限制，這個現象卻已值得我們反思：這對地方自治的發展而言，是「助力」？還是「阻力」？！
一、台灣省各縣市實施地方自治綱要時期
該綱要於民國三十九年四月二十四日依台灣省政府綜法字第二七五○六號令公布，至民國八十三年七月二十九日因省縣自治法、直轄市自治法施行而廢止，其間共經過十一次修正。職是之故，縣市議會的職權亦有所變革，例如：
（一）綱要頒布初期縣市議會之職權：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算、(4)檢查縣市公庫、(5)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)聽取縣市政府施正政報告及向縣市政府提出詢問、(9)接受人民請願、(10)其他依法律賦予之職權。
（二）民國四十八年十月該綱要修正，縣市議會職權調整為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)檢查縣市公庫，必要時得調閱會計帳簿及有關憑證、(6)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項、(7)議決縣市財產之經營及處分、(8)議決縣市政府提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
（三）民國五十二年十一月綱要修正，議會職權依然確認為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)檢查縣市公庫，必要時得調閱會計帳簿及有關憑證、(6)議決縣市稅，縣市公債及其他增加縣市庫負擔事項、(7)議決縣市財產之經營及處分、(8)議決縣市政府提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
（四）民國六十六年三月該綱要又修正，議會職權重新調整為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議（且民國六十七年起，各縣市決算改為審核後將審核報告送議會審議）、(4)議決縣市所屬事業機構組織規程、(5)議決增加縣市民縣市庫負擔事項、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)接受人民請願案、(9)其他依法津賦予之職權。
（五）民國七十年七月綱要修正，議會職權為：(1)議決縣市自治事項、(2)議決縣市單行規章、(3)議決縣市預算及審核縣市決算，但對於縣市預算不得為增加支出之提議、(4)議決縣市與其他地方自治團體間之公約、(5)議決增加縣市民縣市庫負擔事項、(6)議決縣市財產之經營及處分、(7)議決縣市政府提議事項、(8)議決縣市政府及議員提議事項、(9)接受人民請願案、(10)其他依法津賦予之職權。
二、省縣自治法、直轄市自治法時期
民國八十三年七月二十九日省縣自治法、直轄市自治法施行後，議會職權確認為：(1)議決縣市規章、(2)議決縣市預算、(3)議決縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課、(4)議決縣市財產之處分、(5)議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例、(6)議決縣市政府提案提項、(7)審議縣市決算之審核報告、(8)議決縣市議員提案事項、(9)接受人民請願、(10)其他依法律、中央法規或省自治法規賦予之職權。
三、精省之後地方制度法施行時期
民國八十三年七月二十九日省縣自治法、直轄市自治法施行後，縣市議會職權目前則為：(1)議決縣市規章、(2)議決縣市預算、(3)議決縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課、(4)議決縣市財產之處分、(5)議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例、(6)議決縣市政府提案事項、(7)審議縣市決算之審核報告、(8)議決縣市議員提案事項、(9)接受人民請願、(10)其他依法律、中央法規或省自治法規賦予之職權。
四、綜合評析
台灣各縣市議會的職權，單從法制變遷歷程觀之，已可說有如下幾點的演變重點，例如：
（一）從議決縣市單行規章，到議決縣市自治條例（含議決縣市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例）。背後所代表的意思是，地方法規體系的架構、名稱都已經變化。
（二）從「審核」縣市「決算」，到「審議」縣市「決算之審核報告」，且從民國六十七年起開始調整，並為釋字第二三五號解釋所承認，亦即審計權仍屬監察權之範圍，應由中央立法並執行之，回復至憲法第九十條及第一百零七條第十三款之規定。
（三）從有檢查縣市公庫之權，到無檢查縣市公庫之權。也就是說，縣市議會從有「立法檢查權」（有調查權）演變為無「立法檢查權」（無調查權）；又目前實務上，縣市議會的調查權則另限縮於「文件調閱權」，此係「類推適用」釋字第三二五號解釋的結果。
（四）縣市的自治稅捐，法定名稱從「縣市稅」調整為「增加縣市民負擔」，再調整為「縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課」；且從實際上無「法」課徵發展迄今，已另有地方稅法通則為之規範。
（五）縣市議會議員從無自治事項案之提議權，發展迄今，已有議案提議權；惟另依地方制度法第三十九條之規定，對於縣市議員提案，若縣市政府認為窒礙難行，只要提起「函復」即可反制。
（六）其他，諸如立法技術之調整，確認縣市議會之職權，除得依中央法律規定行之，亦得另據其他中央法規或有效規章行之。
五、結論
有關台灣的縣市議會職權變革歷程，若單從法制史料的變革歷程觀之，顯然在職權的調整上，出現：「增」比「減」的還多之趨勢！也就是說，台灣的縣市議會歷經這幾十年的演變後，職權已有變化，部分職權為新增的職權，但部分職權反遭限制，這個現象卻已值得我們反思：這對地方自治的發展而言，是「助力」？還是「阻力」？！