2007-04-29 18:14:01布魯斯
樂生案爭議之一：聯合國經濟社會文化權利公約之法源效力
聯合國經濟社會文化權利公約之法源效力
在樂生院爭議中，聯合國人權委員會指摘我國強迫拆遷可能違反聯合國經濟文化權利公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights，以下簡稱「經社文公約」 ）第十一條保障之「適當居住權」與第十二條保障之「健康權」。
目前，我國已於1967年簽署經社文公約，立法院並於2002年12月31日審議通過。但民進黨黨團曾依立法院議事規則提出復議，而復議案至今尚未討論。
因此，產生疑問的是：對於立法院已經審議通過之條約案，再行提出復議，是否影響此一公約成為國內法法源之效力？
一、立法院是否復議，不影響經社文公約之效力
我國憲法對於國際公約或條約，須經何種程序，或在如何之條件下，方能完成「批准」或「生效」程序，並未明文具體規定。憲法第38條僅規定總統之「締約權」，第五十八條與第六十三條，則明定條約案應由行政院院會議決後提出於立法院，並由立法院議決。並未如「法律案」般，明文規定在立法院通過之後，應由總統公布。解釋上，應可認為如同立法院行使同意權、緊急命令追認權，或為其他決議般，一旦「議決」通過，即生效力。無待總統公布或其他後續程序。
司法院大法官釋字第三二九號解釋亦指出，影響人民權利義務之公約，應經立法院「審議」。而經審議通過後之公約，具有與法律同一效力。其並未提及任何其他批准或相關程序。
立法院職權行使法與立法院議事規則，亦未明文針對「條約審議」與「生效」明文規範。但「立法院職權行使法」第七條明定，僅有法律案與預算案須經「三讀」，條約案則僅須二讀即已通過。既然「經社文公約」已經在2002年十二月三十一日決議通過，自然構成憲法第六十三條所稱之「議決」，以及釋字第三二九號解釋所謂之「審議」。
至於民進黨團提出「復議」動議，並不影響「已經通過之決議」之效力。已審議通過之「條約案」已經生效，應解釋成立法院不得「復議」此案。而即便承認立法院有權進行復議，在復議案通過之前，也不能否定已決議之事項效力。依此，經社文公約已經完成憲法上的審議程序，成為有與法律同一效力之法源。
此外，外交部已將經社文公約明列於「我國參加國際人權暨人道公約或宣言一覽表」之中，並在「批准或加入或聲明日期」欄位具體指陳「立法院於2002/12/31審議通過，惟對第八條組織工會及罷工權利提出保留」，而對復議案隻字未提。（參閱外交部網頁公告： http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem=11474&ctNode=295&mp=1 ）顯見主管機關外交部也認定立法院已經「審議通過」經社文公約。
綜上，經社文公約既已經立法院審議通過，即屬我國國內法之法源，可直接拘束包括法院與行政部門在內的機關與公務員。
二、經社文公約已經透過憲法基本權規定而間接成為法源
即便經社文公約尚未正式批准，但憲法第十五條保障人民生存權，本就包括最低標準的生活、居住與健康所需。而憲法第二十二條規定「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」。經社文公約所保障之各項權利，尤其與本案直接相關之「適當居住權」與「健康權」，當然在本質上沒有「妨害社會秩序公共利益」，自應受憲法所保障，而成為法源之一部份。
司法院大法官也在多號解釋中，援引各項我國尚未正式加入或批准之國際人權公約。如釋字第623號解釋（解釋理由書援引1990年聯合國兒童權利公約，認定保護兒童與青少年免於非法性活動，為普世人權，國家有義務加以實現）、釋字第587號解釋（解釋理由書援引1990年聯合國兒童權利公約第七條「子女獲知血緣之權利」，並據以結合憲法第二十二條而導出「確定父子真實身分關係」之權利）、釋字第582號解釋（解釋理由書援引聯合國公民與政治權利公約第十四條第三項第五款詰問權，並據以填充我國憲法第十六條訴訟權與第八條正當法律程序之內涵後，認定刑事被告之「詰問權」受憲法保障）、釋字第578與549號解釋（解釋文與解釋理由書，援引「國際勞工公約」並諭示立法者檢討修正）、釋字428號解釋（解釋理由書援引萬國郵政公約最後議定書，並明揭「我國雖非此公約之締約國，仍可視之為國際間通郵之一般規範」之意旨，並據此認定郵政規則相關規定並不違憲）等。舉輕以明重，我國並未簽署，亦未經立法院審議通過之公約，都可以在不違反社會秩序公共利益之前提下，為憲法相關基本權規定所吸納，進而成為國內法源；經社文公約既已經總統簽署並經立法院二讀審議通過，自無理由排斥其成為有拘束力之法源依據。
三、結論
第一，經社文公約既已經立法院審議通過，無論是否提出復議或復議是否討論，均應認為已經完成憲法上的「條約生效」程序。而依釋字第329號解釋見解，其具有與法律同一效力。
第二，國際人權公約可藉由憲法第二十二條與其他基本權利之規定，成為我國有效法源之一部份。大法官多號解釋亦肯認此點。經社文公約保障之「適當居住權」與「健康權」自應透過憲法第十五條生存權與第二十二條，成為直接、有效、拘束所有國家機關之法源依據。
在樂生院爭議中，聯合國人權委員會指摘我國強迫拆遷可能違反聯合國經濟文化權利公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights，以下簡稱「經社文公約」 ）第十一條保障之「適當居住權」與第十二條保障之「健康權」。
目前，我國已於1967年簽署經社文公約，立法院並於2002年12月31日審議通過。但民進黨黨團曾依立法院議事規則提出復議，而復議案至今尚未討論。
因此，產生疑問的是：對於立法院已經審議通過之條約案，再行提出復議，是否影響此一公約成為國內法法源之效力？
一、立法院是否復議，不影響經社文公約之效力
我國憲法對於國際公約或條約，須經何種程序，或在如何之條件下，方能完成「批准」或「生效」程序，並未明文具體規定。憲法第38條僅規定總統之「締約權」，第五十八條與第六十三條，則明定條約案應由行政院院會議決後提出於立法院，並由立法院議決。並未如「法律案」般，明文規定在立法院通過之後，應由總統公布。解釋上，應可認為如同立法院行使同意權、緊急命令追認權，或為其他決議般，一旦「議決」通過，即生效力。無待總統公布或其他後續程序。
司法院大法官釋字第三二九號解釋亦指出，影響人民權利義務之公約，應經立法院「審議」。而經審議通過後之公約，具有與法律同一效力。其並未提及任何其他批准或相關程序。
立法院職權行使法與立法院議事規則，亦未明文針對「條約審議」與「生效」明文規範。但「立法院職權行使法」第七條明定，僅有法律案與預算案須經「三讀」，條約案則僅須二讀即已通過。既然「經社文公約」已經在2002年十二月三十一日決議通過，自然構成憲法第六十三條所稱之「議決」，以及釋字第三二九號解釋所謂之「審議」。
至於民進黨團提出「復議」動議，並不影響「已經通過之決議」之效力。已審議通過之「條約案」已經生效，應解釋成立法院不得「復議」此案。而即便承認立法院有權進行復議，在復議案通過之前，也不能否定已決議之事項效力。依此，經社文公約已經完成憲法上的審議程序，成為有與法律同一效力之法源。
此外，外交部已將經社文公約明列於「我國參加國際人權暨人道公約或宣言一覽表」之中，並在「批准或加入或聲明日期」欄位具體指陳「立法院於2002/12/31審議通過，惟對第八條組織工會及罷工權利提出保留」，而對復議案隻字未提。（參閱外交部網頁公告： http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem=11474&ctNode=295&mp=1 ）顯見主管機關外交部也認定立法院已經「審議通過」經社文公約。
綜上，經社文公約既已經立法院審議通過，即屬我國國內法之法源，可直接拘束包括法院與行政部門在內的機關與公務員。
二、經社文公約已經透過憲法基本權規定而間接成為法源
即便經社文公約尚未正式批准，但憲法第十五條保障人民生存權，本就包括最低標準的生活、居住與健康所需。而憲法第二十二條規定「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」。經社文公約所保障之各項權利，尤其與本案直接相關之「適當居住權」與「健康權」，當然在本質上沒有「妨害社會秩序公共利益」，自應受憲法所保障，而成為法源之一部份。
司法院大法官也在多號解釋中，援引各項我國尚未正式加入或批准之國際人權公約。如釋字第623號解釋（解釋理由書援引1990年聯合國兒童權利公約，認定保護兒童與青少年免於非法性活動，為普世人權，國家有義務加以實現）、釋字第587號解釋（解釋理由書援引1990年聯合國兒童權利公約第七條「子女獲知血緣之權利」，並據以結合憲法第二十二條而導出「確定父子真實身分關係」之權利）、釋字第582號解釋（解釋理由書援引聯合國公民與政治權利公約第十四條第三項第五款詰問權，並據以填充我國憲法第十六條訴訟權與第八條正當法律程序之內涵後，認定刑事被告之「詰問權」受憲法保障）、釋字第578與549號解釋（解釋文與解釋理由書，援引「國際勞工公約」並諭示立法者檢討修正）、釋字428號解釋（解釋理由書援引萬國郵政公約最後議定書，並明揭「我國雖非此公約之締約國，仍可視之為國際間通郵之一般規範」之意旨，並據此認定郵政規則相關規定並不違憲）等。舉輕以明重，我國並未簽署，亦未經立法院審議通過之公約，都可以在不違反社會秩序公共利益之前提下，為憲法相關基本權規定所吸納，進而成為國內法源；經社文公約既已經總統簽署並經立法院二讀審議通過，自無理由排斥其成為有拘束力之法源依據。
三、結論
第一，經社文公約既已經立法院審議通過，無論是否提出復議或復議是否討論，均應認為已經完成憲法上的「條約生效」程序。而依釋字第329號解釋見解，其具有與法律同一效力。
第二，國際人權公約可藉由憲法第二十二條與其他基本權利之規定，成為我國有效法源之一部份。大法官多號解釋亦肯認此點。經社文公約保障之「適當居住權」與「健康權」自應透過憲法第十五條生存權與第二十二條，成為直接、有效、拘束所有國家機關之法源依據。
可是我們的程序不都是總統有締約權？這樣的話，不是總統形式上主動？而立法院的審查是在總統公布之前確認？這是對於條約審議程序的疑惑。
第二個，關於條約對於台灣的政府的拘束力。其實不容易界定。因為很多條約、公約，我們可能不是締約國、或該公約（或條約）有爭議、締約國家不夠代表性等種種理由，可能產生條約是否有拘束力的疑惑。不過，即使有這樣的疑惑出現，「並未成為締約國」這樣的理由愈來愈不被人所承認為證明一個條約或公約對其沒有拘束力。尤其是該公約中的原則或概念愈來愈被國際社會承認為重要的法律原則時，有沒有締約和該公約有沒有普遍的拘束力是兩回事情。所以，可能美國沒有參加海洋法公約，可是美國國務院也表示美國受到其中的重要原則和規範拘束。
台灣常常抱怨說沒有國際空間，可是常常對於許多重要的公約概念視而不見。即使形式上，台灣（或中華民國政府）無法完成締約的正式程序（將批准書交到聯合國秘書處），可是也不影響到我們將許多公約（包括人權、政治權利、文化權利）的重要概念透過國內立法的方式體現。真是搞不懂政府在想什麼。
條約及協定處理準則第11條規定：”定有批准條款之條約案，經立法院審議通過，咨請總統批准時，主辦機關應即送外交部報請行政院轉呈總統頒發批准書，完成批准手續。”據了解,兩公約並未經總統批准,即未完成批准手續,能否認為已生國內法效力,恐有商榷餘地?版主見解,似無視憲法第38條規定總統之「締約權」.立法院雖有立法權,亦須經總統公布後法律才生效.條約亦有國內法效力,卻不須經總統批准?憲法雖不要求條約須公布,可沒說不須經過總統.
目前外交部之見解,似亦認兩公約尚未批准,不生國內法之效力.