圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影

文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫

　　一九五七年五月三日公布的釋字第七十六號解釋文謂：「我國憲法係依據孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院，與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權，立法院為國家最高立法機關，監察院為國家最高監察機關，均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成，其所分別行使之職權亦為民主國家國會重要之職權，雖其職權行使之方式如每年定期集會、多數開議、多數決議等不盡與各民主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」

　　如將之對照一九四六年十二月二十五日經國民大會通過，並於一九四七年一月一日經國民政府公布，同年十二月二十五日施行之憲法規定，針對國民大會之相關規定乃明定於第三章。有關國民大會之定位，係規定於第二十五條：「國民大會依本憲法之規定，代表全國國民行使政權。」有關國民大會之職權，係規定於第二十七條：「國民大會之職權如左：一、選舉總統、副總統。二、罷免總統、副總統。三、修改憲法。四、複決立法院所提之憲法修正案。關於創制、複決兩權，除前項第三第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。」第十四章針對憲法之施行及修改乃於第一七四條就第二十七條有關國民大會「修改憲法」及「複決立法院所提之憲法修正案」之職權進一步規定：「憲法之修改依左列程序之一為之：一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議得修改之。二、由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。」至於第一章總綱部分就國民大會之職權則於第四條規定：「中華民國領土依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」

　　針對立法院之相關規定乃明定於第六章。有關立法院之定位，係規定於第六十二條：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」第七十五條：「立法委員不得兼任官吏。」有關立法院之職權，係規定於第六十三條：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」第六十七條：「立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」第七十一條：「立法院開會時，關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。」第七十條：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」第七十二條：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」此外，針對立法院的其他職權，尚可觀諸第四章總統的部分，即第三十九條規定：「總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認，立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴。」第四十三條規定：「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法發布緊急命令，為必要之處置。但須於發布命令後一個月內，提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」第五章行政院的部分，即第五十五條規定：「行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之。立法院休會期間，行政院院長辭職或出缺時，由行政院副院長代理其職務，但總統須於四十日內咨請立法院召集會議，提出行政院院長人選，徵求同意。行政院院長職務，在總統所提行政院院長人選未經立法院同意前，由行政院副院長暫行代理。」第五十七條規定：「行政院依左列規定，對立法院負責：一、行政院向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經出席委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。」第十章中央與地方之權限的部分，即憲法第一Ｏ九條規定：「左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林水利、漁牧及工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。十、省警政之實施。十一、省慈善及公益事項。十二、其他依國家法律賦予之事項。前項各款，有涉及二省以上者，除法律別有規定外，得由有關各省共同辦理。各省辦理第一項各項事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。」憲法第一一一條規定：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。」第十四章憲法之施行及修改的部分，即第一七四條規定：「憲法之修改依左列程序之一為之：一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議得修改之。二、由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。」

　　針對監察院之相關規定乃明定於第九章。有關監察院之定位及職權，係規定於第九十條：「監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。」第一Ｏ三條：「監察委員不得兼任其他公職或執行業務。」第九十四條：「監察院依本憲法行使同意權時，由出席委員過半數之議決行之。」第九十五條：「監察院為行使監察權時，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」第九十六條：「監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。」第九十七條：「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事，應移送法院辦理。」第九十八條：「監察院對於中央及地方公務人員之彈劾案，須經監察委員一人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出。」第九十九條：「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾，適用本憲法第九十五條、第九十七條及第九十八條之規定。」第一ＯＯ條：「監察院對於總統、副總統之彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上之提議，全體監察委員過半數之審查及決議，向國民大會提出之。」第一Ｏ五條：「審計長應於行政院提出決算後三個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院。」至於針對監察院的同意權方面，尚可觀諸第七章司法院的部分，即憲法第七十九條規定：「司法院設院長、副院長各一人，由總統提名，經監察院同意任命之。司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項，由總統提名，經監察院同意任命之。」第八章考試院的部分，即第八十四條規定：「考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經監察院同意任命之。」

　　基此，根據憲法本文原初設計，國民大會之職權乃包含正副總統選舉權、正副總統罷免權、修憲創制權、修憲複決權、領土變更議決權。此外，除前述的修憲創制權與修憲複決權之外，尚可在全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權的前提下，由國民大會制定辦法行使此二權。立法院之職權乃包含：法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之議決權、緊急命令追認權、設置各種委員會以邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢權、向行政院院長及行政院各部會首長質詢權、邀請關係院院長及各部會首長得列席陳述意見權、行政院院長同意權、對於行政院重要政策不贊同時決議移請行政院變更之權、省辦理省教育、衛生、實業及交通經費不足之國庫補助議決權、中央與地方權限爭議解決權、修憲提案權等。監察院之職權乃包含：同意、彈劾、糾舉、糾正及審計之權。此外，此三者之成員均係由人民選舉產生，並受言論免責權與不受逮捕拘禁權所保障，從而司法院大法官即認為「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」，此似乎意謂我國係採行複數國會制而非單一國會制，蓋我國的國會共有國民大會、立法院、監察院等三個。

　　一九九三年七月二十三日公布之釋字第三二五號解釋文謂：「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會，於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使……。」此係因應監察院之修憲變遷所做的調整，例如第二次修憲時即將監委改由總統提名，經國民大會同意任命（原係由省市議會選舉產生，亦即採公民間接選舉的方式）。由於其已不具民意代表性質，從而民意代表所應享有之言論免責權與不受逮捕拘禁權亦予以取消，至於其原有的人事同意權，亦轉由國民大會行使。從而司法院大法官即認為「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會，於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察院」，此似乎意謂我國係採行複數國會制而非單一國會制，蓋我國的國會共有國民大會、立法院等二個。

　　日後第四次修憲更取消監察院的正副總統彈劾提案權，並改由立法院對國民大會提出，而國民大會的職權亦日趨擴大，自此更可窺出國民大會與立法院間類似民主國家國會二院制的運作，只不過我們是將二院所分享的職權分別獨立由國民大會和立法院所共享。此外，國民大會所行使之職權於日後的修憲變遷亦不再僅止於中央政權（人民權），反倒增加不少中央治權（政府權），例如第二次修憲即增設國大對司法院、考試院及監察院三院的人事同意權，以及集會時得聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言；第三次修憲又增設補選副總統、議決監察院提出之總統副總統彈劾案，而為因應正副總統改由公民直選產生，有關正副總統的罷免權則又改為只能提出總統副總統罷免案，從而國民大會有關中央政權之選舉權與罷免權方面，則等於都回歸由公民直接行使，只不過在正副總統罷免權的行使上又多一道國民大會提案的動作，惟此等作為並不符合直接民權之精神。

　　第六次修憲則又將國民大會改為「任務型國大」，即「國大虛級化」，必須基於行使職權之必要而選舉產生，不再是每年至少集會一次，且集會必須以一個月為限，國民大會代表任期與集會期間相同。其職權並縮小為複決立法院所提之憲法修正案、複決立法院所提之領土變更案、議決立法院提出之總統副總統彈劾案，至於原來的聽取總統國情報告權、司法院、考試院及監察院三院的人事同意權、補選副總統權、罷免正副總統的提案權等，則均改由立法院行使，且亦不再適用憲法第四條、第二十七條第一項第一款至第三款及第二項、第一七四條第一款之規定。此似乎在試圖回歸憲法第二十五條有關「國民大會依本憲法之規定，代表全國國民行使政權」之憲法本旨，並將修憲創制複決權以外的其他創制複決權予以取消，使日後公民投票法得以依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權（包含全國性與地方性）之行使，而予以制定。惟在正副總統罷免權的行使上依舊是多一道立法院提案的動作，而此等機制一直到第七次修憲廢除國民大會後仍然存在，實不符合直接民權之精神。

　　換言之，國民大會此等定位為「代表全國國民行使政權」（憲法第二十五條）的政權機關，終於第七次修憲予以徹底廢除以「還政於民」，並且亦未轉變為國會的「第二院」以節制當前的立法院，從而目前僅立法院為中華民國的國會，且係採單一國會一院制，其職權除憲法原初設計的法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之議決權、緊急命令追認權、設置各種委員會以邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢權、向行政院院長及行政院各部會首長質詢權、邀請關係院院長及各部會首長得列席陳述意見權、中央與地方權限爭議解決權、修憲提案權、監察院審計長之人事同意權等之外，日後尚新增有：聽取總統國情報告權、領土變更提案權、司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員、監察院正副院長及監察委員之人事同意權、補選副總統權、正副總統彈劾提案權、正副總統罷免提案權、倒閣權（對行政院院長通過不信任案）等職權。

　　惟第七次修憲針對國民大會的廢除所彰顯之「還政於民」，表面觀之，似乎使人民終於得以「以直接民權的形式達到直接民權的精神」，蓋國民大會日後的發展，非但並非採行委任代表制的方式以達到「以間接民權的形式達到直接民權的精神」的目的，抑且其職權經由歷次修憲的結果，亦已形同一般民主國家國會的第二院，亦即其實際上所行使的職權乃多半為政府權，加以當時國父會做此設計，係考量到整個中國大陸之廣土眾民，基此，當所有的時空條件不再存在，而國民大會的發展又與國父的實質理念漸行漸遠之際，第七次修憲將國民大會廢除，反倒是真正回歸國父民權思想有關權能區分、全民政治、直接民權等主張之正軌。惟倘若更深入的予以觀察，第七次修憲廢除國民大會後，也僅將原來僅剩的修憲複決權和領土變更複決權還政於民，至於在修憲創制權方面則隨第六次修憲之取消而不復存在，自未歸還給人民，而正副總統罷免權之提案發動自第四次修憲由監察院改由立法院行使後，更非人民所能掌握，亦即人民行使罷免權的自由意志並未因為總統改為公民直選而直接歸還，反倒變成要多一道代議士自由意志的把關，從而這樣的「還政於民」顯然亦不夠徹底，距離直接民權、全民政治與權能區分的理想，實仍有若干差距，甚至這樣的修憲條文亦有違反憲法前言的問題存在。此等邏輯上的矛盾與衝突，實有待第八次修憲工程予以釐清並做若干修正與調整。