圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影

文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫

　　國會改革與選舉制度乃息息相關，蓋一套好的選舉制度將可因著當選成員素質的提升進而確保國會運作的穩定與效能，甚至亦可兼顧當選成員的多元性與代表性，以對選民基於其自由意志所產生的各項偏好進行反饋。換言之，選舉制度的良窳因會涉及國會改革中有關「人」的改革問題，從而在探討國會改革之際，即有必要先就選舉制度的問題進行說明與評估。茲分述如下：

　　（一）複數選區制？單一選區制？

　　1.複數選區制

　　倘若採用複數選區制，因為一個選區內可當選許多人，於是政黨為求勝選可能採取過度提名策略，如此會造成同黨的人在同一選區內相互較勁，形成黨內同志的衝突與競爭，黨內同志為求勝選也往往不會依循黨的旨意，而會靠個人的力量和影響力，甚至會與地方派系形成共生體，於是整個選舉將使人民選舉投票的偏好導向候選人取向，如此即又削弱政黨對黨內同志的影響力。此外，因為一個選區內可當選許多人，此將導致越多人參選得票越少即可當選，斯時只要掌握少數鐵票即可穩操勝算，於是各種採行偏激訴求或賄選行為即紛紛出現。

　　2.單一選區制

　　倘若採用單一選區制，因為一個選區內只能當選一人，於是政黨為求勝選就不會採取過度提名策略，因為過度提名只會造成自己人打自己人的局面，並撕裂黨的團結，所以其通常會在某一特定選區提名某一特定人選，並將黨內的資源與力量對所推出的人選全力輔選，黨內同志為獲得黨的提名也往往會依循黨的旨意，於是整個選舉即呈現黨對黨的競爭而非黨內同志的競爭，而人民選舉投票的偏好將導向政黨取向，如此即又強化政黨對黨內同志的影響力。此外，由於不採行過度提名策略，故比較不會參選爆炸，於是掌握少數票源並不見得會當選，斯時即會促使政黨所推出的候選人採行中間訴求，以謀多數選票贏得選戰。惟此制是否較有利於杜絕派系政治、金權政治與惡質選風，則有待商榷，蓋其有時亦有可能反向深化派系政治、金權政治與惡質選風，從而此部分實需其他諸如陽光法案及嚴格執法抓賄等配套措施，方可端正此等政治文化。

　　（二）一票制？兩票制？

　　1.一票制

　　選民一人只有一票，該一票可能只有針對區域代表的部分進行選舉，亦有可能只針對不分區政黨比例代表的部分進行選舉，此外，尚有可能將此一票制設計成將區域代表有關政黨的得票比例分配給不分區代表的部分，此等於將選民對於區域代表的偏好直接轉化為不分區政黨比例代表的偏好。惟不分區代表的人選未必與選民偏好畫上等號，有可能只是政黨本身想保送或酬庸某些人安全上壘的偏好，換言之，這些人可能在黨內影響力很大，但對於選民卻不見得具有影響力，於是等於是利用選民對區域代表的偏好順勢搭便車當選。甚且策略上政黨可能只會審慎考量區域代表的各項素質，蓋此部分才是勝選與否的關鍵，至於不分區政黨比例代表的部分其形象是否清新、素質是否完善則非考量重點所在，反成了黨內權力資源分贓之所在，從而此不僅無法充分表達選民選舉投票的偏好，抑且亦無法確保當選者皆為素質良善者。

　　2.兩票制

　　選民一人有兩票，該兩票有可能一票選人一票選黨，亦即將區域代表與不分區政黨比例代表分別列於不同選票供選民自由選擇，倘若選民對某位候選人存有選舉投票偏好，但對於其所屬政黨所提出的不分區政黨比例代表的名單則不表贊同（未存有選舉投票偏好）時，不分區的政黨比例代表票的部分即可選擇其他黨所提的名單進行投票，此即所謂的分裂投票。如此不僅較能充分表達選民的選舉投票偏好，亦能敦促政黨審慎處理區域代表的人選以及不分區政黨比例代表的人選，使候選人的整體素質能在政黨提名時即先做把關，蓋區域代表及不分區政黨比例代表的人選素質都是勝選與否的關鍵。此外，此亦可避免政黨本身為保送或酬庸某些人而予以提名，蓋此並不保證其確能安全上壘，反倒是有可能導致政黨敗選損失國會當選的席次。

　　（三）德式聯立制？日式並立制？

　　1.德式聯立制

　　有關德式聯立制，係指選民一票投給政黨，一票投給單一選區候選人，並以投給政黨的各黨得票比例分配應選名額，以決定各黨當選議席數，決定各黨議席後，先由單一選區當選人補足議席，不足名額再由政黨比例代表名單補足。舉例來說，倘若應選席次共一百一十三席，某黨在單一選區的部分贏得二十五席，在政黨比例代表的部分贏得百分之四十選票，可分得的席次即以應選席次一百一十三席乘以百分之四十，即共獲四十五席，四十五席必須先分給單一選區的部分，故扣掉二十五席還剩二十席，此二十席即由政黨比例代表的名單予以補足，故此制實際上仍較為接近比例代表制。此雖有利於小黨的存活以及國會內部成員的多元性與代表性，但卻不利於國會內部的穩定性與效能性，亦即有可能使不同利益代表的角力衝突搬上國會殿堂，導致國會議事受到癱瘓。

　　2.日式並立制

　　有關日式並立制，係指選民一票投給政黨，一票投給單一選區候選人，單一選區候選人以得票最高者當選，政黨比例部分則由各黨依得票比例分配議席，該兩票並非如同德式聯立制係屬一種依附關係，而係分開計算，並無關聯（德式聯立制較偏向比例代表制）。舉例來說，倘若應選席次共一百一十三席，其中單一選區的部分共七十九席，而政黨比例代表的部分共三十四席，某黨在單一選區的部分贏得二十五席，在政黨比例代表的部分贏得百分之四十選票，可分得的政黨比例代表席次即所有政黨比例代表部分的三十四席乘以百分之四十，即得十四席，十四席再加上區域立委的二十五席，即共計三十九席。此制不僅較單一選區制（一票制）有利於國會構成員的多元性與代表性，亦較政黨比例代表制（一票制）或德式聯立制（兩票制）有利於國會的穩定性與效能性；雖較德式聯立制與政黨比例代表制更有利於大黨，但亦不至於會像單一選區多數代表制完全扼殺小黨的存在空間，故算是一個比較可以吸取各方優點的折衷選擇。

　　（四）我國現行立委選舉制度

　　根據一九四七年一月一日公布的中華民國憲法第六十四條規定：「立法院立法委員依左列規定選出之：一、各省、各直轄市選出者。其人口在三百萬以下者五人；其人口超過三百萬者，每滿一百萬人增選一人。二、蒙古各盟旗選出者。三、西藏選出者。四、各民族在邊疆地區選出者。五、僑居國外之國民選出者。六、職業團體選出者。立法委員之選舉及前項第二款至第六款立法委員名額之分配，以法律定之。婦女在第一項各款之名額，以法律定之。」足見憲法原初對立委選舉制度之設計，係採行複數選區單記不可讓渡制（SNTV）。

　　迨至一九九一年五月一日第一次修憲憲法增修條文之公布，始首次引進政黨比例代表制適用於僑居國外國民及全國不分區，在區域與原住民部分則仍維持複數選區單記不可讓渡制（SNTV），且選民僅以一票選擇區域與原住民的部分，再依此政黨得票比例分配不分區與僑選名額。一九九七年七月二十一日第四次修憲憲法增修條文之公布，則又將第四屆立委應選名額規定為二百二十五人，並沿用至第六屆立委選舉，至於選舉方式上則未作重大變革，此可觀諸第四次修憲至第六次修憲之憲法增修條文第四條第一、二項規定：「立法院立法委員自第四屆起二百二十五人，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條之限制：一、自由地區直轄市、縣市一百六十八人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各四人。三、僑居國外國民八人。四、全國不分區四十一人。前項第三款、第四款名額，採政黨比例方式選出之。第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額，在五人以上十人以下者，應有婦女當選名額一人，超過十人者，每滿十人應增婦女當選名額一人。」
　　
　　此等設計雖較憲法本文原初設計增添了有利於政黨政治發展的因子，但「一票制」設計將區域與原住民代表有關政黨得票比例分配給全國不分區與僑居國外國民代表的部分，等於是將選民對於區域與原住民代表的偏好直接轉化為全國不分區與僑居國外國民政黨比例代表的偏好，凡此不僅使得政黨比例代表的美意淪為酬庸及搭便車之用，而無助於政黨政治的良性發展，抑且更嚴重扭曲選民的偏好，使選民無法根據其自由意志真正的當家做主。此外，「複數選區制」更使得政黨為求勝選往往採取過度提名策略，導致黨內競爭激烈，選民投票呈現候選人取向，嚴重削弱政黨影響力。而參選者愈多，得票愈少即可當選，為了掌握少數鐵票以謀當選，於是各種偏激素求、暴力賄選乃至於候選人與地方派系的結盟即紛紛出籠。將由這樣的選舉制度產生的立法委員送進立法院，其素質如何，從吾國國會議事效率及立法品質即可見一斑。儘管派系政治、金權政治與惡質選風並不必然與選舉制度有著直接的因果關係，但自確保選民偏好、政黨政治良性發展及國會議事效能品質提昇的觀點來看，確實有改採「單一選區兩票制」之必要性。

　　二ＯＯ五年六月十日第七次修憲憲法增修條文之公布，即將立委人數由原先的「二百二十五人」減半為「一百一十三人」，任期亦由原先的「三年」改為「四年」。至於在選舉制度方面，則將「複數選區制」改為「單一選區制」，而「一票制」則改為「兩票制」，且與日本的「並立制」較為接近，至於在政黨當選名單的部分婦女亦不得低於二分之一，此可觀諸第七次修憲憲法增修條文第四條第一、二項規定：「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。」申言之，選民需要投兩票，一票選人（即區域和原住民的部分），一票選政黨（即全國不分區及僑居國外國民的部分，依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一）。選人與選黨的席次分別計算，前者即指自由地區直轄市、縣市七十三人（每縣市至少一人），自由地區平地原住民及山地原住民各三人，故此部分的席次共計七十九席；後者係指全國不分區及僑居國外國民共三十四人，亦即此部分之席次共計三十四席，再根據政黨於此部分之得票比例進行分配。

　　立委選舉改採「單一選區兩票制」之優點，在「兩票制」的部分，除了一票選人一票選黨較能充分表達選民偏好外，由於選民有分裂投票的可能性，故政黨會比較慎重處理全國不分區與僑居國外國民代表的政黨比例代表名單，此即可避免一票制之酬庸及搭便車問題發生，亦可敦促政黨提名較優秀的人選為民服務。在「單一選區制」的部分，各黨為求勝選多半會推派一名候選人參選，以免同黨相殘流失選票，此即有利黨際競爭，並強化政黨影響力，選民斯時投票多半會呈現政黨取向。此外，由於不採行過度提名策略，故比較不會參選爆炸，於是掌握少數票源並不見得會當選，斯時即會促使候選人採行中間訴求，以謀多數選票贏得選戰。將由此等滿足選民偏好、政黨審慎提名優秀人選、強化黨的內聚力以及有利採行中間訴求者當選的選舉制度產生的立委送進立法院，對於整個國會議事品質與效能提昇，應當有某種程度的幫助。

　　惟以上僅為理論層面的探討，實證層面是否真能達到理論面所欲達到的訴求與理想，則仍存有弔詭之處。例如採行「單一選區制」是否真能確保候選人不行偏激素求而改採中間訴求？是否真能確保候選人不與地方派系結盟、不行暴力賄選？凡此均有待商榷。蓋倘若單一選區的選民結構支持偏激素求者仍佔大多數，而地方派系的影響力確實亦遠大於政黨對該選區的影響力，加以該選區內的投票行為仍可受暴力賄選所左右，則這樣的制度變革即無助於立委素質的提升，從而亦無法帶動整個國會品質的進步。基此，諸如透過各種社會化途徑對選民進行正確當家做主（主權在民）觀念的再教育，乃至於陽光法案及嚴格執法抓賄等措施的配套，均在在有其必要性。唯有透過各項配套的補強後，才能設法將理論與實證、將理想與現實拉近彼此的距離。
　　
　　至於如何在日式並立制之兩票席位數的分配上，讓國會的穩定性與效能性儘量與國會的多元性與代表性予以兼顧，則需著眼於當前立法院最大的問題來進行調整。換言之，倘若立法院的最大問題在於國會的不夠穩定與欠缺效能，則在單一選區應選名額的比例則可大於政黨比例代表的應選名額，例如可以百分之六十對百分之四十、百分之七十對百分之三十、百分之八十對百分之二十等比例分配。倘若立法院的最大問題在於國會的不夠多元與欠缺代表性，則在單一選區應選名額的比例則可小於政黨比例代表的應選名額，例如可以百分之四十對百分之六十、百分之三十對百分之七十、百分之二十對百分之八十等比例分配。倘若國會的不夠多元與欠缺代表性，以及國會的不夠穩定與欠缺效能，均為立法院的問題所在，則在單一選區應選名額的比例則可與政黨比例代表的應選名額相同，例如可以百分之五十對百分之五十的比例分配。
　　
　　根據第七次修憲憲法增修條文第四條第一、二項規定：「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。」換言之，選人（單一選區的部分）與選黨（政黨比例代表的部分）的席次係分別計算，前者即指自由地區直轄市、縣市七十三人（每縣市至少一人），自由地區平地原住民及山地原住民各三人，故此部分的席次共計七十九席；後者係指全國不分區及僑居國外國民共三十四人，亦即此部分之席次共計三十四席，再根據政黨於此部分之得票比例進行分配。足見現行憲法有關單一選區應選名額的比例乃大於政黨比例代表的應選名額，且係採行百分之七十對百分之三十的比例進行分配，自此亦可窺出其係比較置重於國會的穩定性與效能性。此雖不至於完全扼殺小黨的生存，但此等制度的變革確實對大黨較有利，而有可能將政黨政治從多黨制導向兩黨制的發展。惟此等變革是否真的不利於國會的多元性與代表性，其實亦不盡然。蓋我國目前的政黨多半仍以統獨作為主要的訴求與區隔，而非如其他民主國家係以階級或利益作為主要的訴求與區隔，從而其所突顯的多元性與代表性對於國會的各項立法並不具有關鍵的實益性，反而只是將國家認同的統獨戰場延燒到國會，而這樣的對立與衝突非但有害於國會的穩定性與效能性，抑且更無助於針對國會所要處理問題而應有的多元性與代表性。基此，針對政黨比例代表的部分予以比例上的限縮，不僅對於多元性與代表性的問題影響不大，甚且更有助於國會的穩定性與效能性。至於此等理論層面的論述期許是否能與未來的實務發展相符，則有待針對第七屆立委產生後的國會生態再行觀察。