圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影

文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫


　　我國憲法歷經七次修憲，但有關憲政體制的問題依然無法根據我國既有的政治文化生態予以對症下藥。申言之，在總統的部分，第七次修憲之憲法增修條文第二條規定：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定。總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院。立法院解散後，應於六十日內舉行立法委員選舉，並於選舉結果確認後十日內自行集會，其任期重新起算。總統、副總統之任期為四年，連選得連任一次，不適用憲法第四十七條之規定。副總統缺位時，總統應於三個月內提名候選人，由立法院補選，繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止，不適用憲法第四十九條之有關規定。總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。立法院提出總統、副總統彈劾案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈劾人應即解職。」倘若再對照憲法本文相關規定予以觀之，總統之憲法定位乃為國家元首，由人民直接選舉產生，任期四年，連選得連任一次，其罷免須經立法院提出及選民同意始為通過，其彈劾須經立法院提出及司法院大法官之憲法法庭判決成立始為通過，其職權則包括：對外代表中華民國權（憲法第三十五條）、統率全國陸海空軍權（憲法第三十六條）、依法公布法律發布命令權（憲法第三十七條）、依本憲法行使締結條約及宣戰媾和之權（憲法第三十八條）、依法宣布戒嚴權（憲法第三十九條）、依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權（憲法第四十條）、依法任免文武官員權（憲法第四十一條）、依法授與榮典權（憲法第四十二條）、經行政院會議決議發布緊急命令為必要處置權（憲法增修條文第二條第三項）、召集有關各院院長會商解決院與院間之爭執權（憲法第四十四條）、為決定國家安全有關大政方針得設國家安全會議及所屬國家安全局權（憲法增修條文第二條第四項）、於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內經諮詢立法院院長後得宣告解散立法院之權（憲法增修條文第二條第五項、第三條第二項第三款）、行政院院長任命權（憲法增修條文第三條第一項）、行政院院長就行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員提請任命權（憲法第五十六條）、行政院移請立法院覆議之核可權（憲法增修條文第三條第二項第二款）、司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員、監察院正副院長、監察委員及審計長等人事提名權（憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項、憲法本文第一Ｏ四條）、對立法院為國情報告之權（憲法增修條文第四條第三項）等等。

　　在行政院的部分，第七次修憲憲法增修條文第三條規定：「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定，停止適用。行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」倘若再對照憲法本文相關規定予以觀之，行政院之憲法定位乃為國家最高行政機關，從而憲法上之行政首長乃為行政院院長而非總統，惟其產生係由總統任命之。至於其憲法上的職權，則不外有：設行政院會議以議決應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項之權（憲法第五十八條）、對總統欲發布的緊急命令經行政院會議決議之權（憲法增修條文第二條第三項）、於會計年度開始三個月前應將下半年度預算案提出於立法院之權（憲法第五十九條）、於會計年度結束後四個月內應提出決算於監察院之權（憲法第六十條）、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責（憲法增修條文第三條第二項第一款）、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議之權（憲法增修條文第三條第二項第二款）、立法院通過對行政院院長的不信任案後，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院之權（憲法增修條文第三條第二項第三款）等等。

　　在立法院的部分，第七次修憲憲法增修條文第四條規定：「立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。前項第一款依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。立法院經總統解散後，在新選出之立法委員就職前，視同休會。中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。總統於立法院解散後發布緊急命令，立法院應於三日內自行集會，並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者，應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。立法委員除現行犯外，在會期中，非經立法院許可，不得逮捕或拘禁。憲法第七十四條之規定，停止適用。」第八條規定：「立法委員之報酬或待遇，應以法律定之。除年度通案調整者外，單獨增加報酬或待遇之規定，應自次屆起實施。」第十二條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」倘若再對照憲法本文相關規定予以觀之，立法院之憲法定位乃為國家最高立法機關，由人民直接選舉產生，不得兼任官吏，任期四年，連選得連任。其憲法上的職權則包含：代表人民行使立法權（憲法第六十二條）、議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權（憲法第六十三條）、設各種委員會以邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢之權（憲法第六十七條）、邀請關係院院長及各部會首長列席陳述意見之權（憲法第七十一條）、聽取總統國情報告之權（憲法增修條文第四條第三項）、對中華民國自由地區選舉人提出領土變更案之權（憲法增修條文第四條第五項、第一條第一項）、對中華民國自由地區選舉人提出憲法修正案之權（憲法增修條文第一條第一項及第十二條）、對總統發布的緊急命令行使追認權（憲法增修條文第四條第六項、第二條第三項）、聲請司法院大法官審理正副總統彈劾案之權（憲法增修條文第四條第七項）、對總統提名之司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員、監察院正副院長、監察委員及審計長等人事行使同意權（憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項、憲法本文第一Ｏ四條）、向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權（憲法增修條文第三條第二項第一款）、對行政院院長提出不信任案（憲法增修條文第三條第二項第三款）、對總統依法宣布之戒嚴予以通過、追認或移請解嚴（憲法第三十九條）、中央與地方權限爭議解決權（憲法第一一一條）等等。

　　從靜態分權的角度觀之，倘若對照學者薩扥利(G. Sartori)所設定的雙首長制要件予以觀察，我國憲法上的權力設計確實具備以下屬性：第一，總統即國家元首，由人民直接或間接選舉產生，有固定任期。觀諸我國憲法規定，總統之憲法定位確實是國家元首（憲法第三十五條前段），且由人民直接選舉產生，有固定任期，任期為四年，連選得連任一次（憲法增修條文第二條第一項及第五項）。第二，總統與內閣總理共同分享行政權，形成二元的權力結構，而此又有三個判準可資依循：其一，總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見。觀諸我國憲法規定，總統乃享有對外代表中華民國權（憲法第三十五條後段）、統率全國陸海空軍權（憲法第三十六條）、依法公布法律發布命令權（憲法第三十七條）、依本憲法行使締結條約及宣戰媾和之權（憲法第三十八條）、依法宣布戒嚴權（憲法第三十九條）、依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權（憲法第四十條）、依法任免文武官員權（憲法第四十一條）、依法授與榮典權（憲法第四十二條）、經行政院會議決議發布緊急命令為必要處置權（憲法增修條文第二條第三項）、召集有關各院院長會商解決院與院間之爭執權（憲法第四十四條）、為決定國家安全有關大政方針得設國家安全會議及所屬國家安全局權（憲法增修條文第二條第四項）、於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內經諮詢立法院院長後得宣告解散立法院之權（憲法增修條文第二條第五項、第三條第二項第三款）、行政院院長任命權（憲法增修條文第三條第一項）、行政院院長就行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員提請任命權（憲法第五十六條）、行政院移請立法院覆議之核可權（憲法增修條文第三條第二項第二款）、司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員、監察院正副院長、監察委員及審計長等人事提名權（憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項、憲法本文第一Ｏ四條）、對立法院為國情報告之權（憲法增修條文第四條第三項）等職權，惟其行使此諸職權時，除了發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署外，其他依法公布法律或發布命令，均須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署，以示責任之歸屬。基此，舉凡須經副署之總統職權，總統應對之不具有實權，亦即真正的實權應在於行政院，總統原則上僅能予以尊重而不能做出相反之決定，此自總統有很多職權例如戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案、緊急命令等，都必須經過行政院會議決議，並由行政院對立法院提出並對之負責（憲法第五十八條、憲法增修條文第二條第三項、第三條第二項），即不難窺出。其二，內閣總理及其內閣獨立於總統之外，其去留取決於國會的信任。觀諸我國憲法規定，行政院院長雖由總統任命產生，但其必須對立法院負責（憲法增修條文第三條第一項、第二項），立法院並得對之提出不信任案（倒閣權），不信任案通過後，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院（解散權）。其三，以上二元權力結構必須賦予內閣擁有自主的潛能。觀諸我國憲法規定，行政院應享有設行政院會議以議決應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，或總統欲發布的緊急命令之權（憲法第五十八條、憲法增修條文第二條第三項）、提出預算案於立法院之權（憲法第五十九條）、提出決算於監察院之權（憲法第六十條）、向立法院提出施政方針及施政報告之責（憲法增修條文第三條第二項第一款）、經總統核可移請立法院覆議之權（憲法增修條文第三條第二項第二款）、呈請總統解散立法院之權（憲法增修條文第三條第二項第三款）等職權，而總統大多數的職權亦須經其副署及議決，從而自法理的角度觀之，行政院確實握有實權，自亦擁有自主的潛能。

　　惟倘若將政黨政治的動態因素納入考量，雙首長制的政府運作除受前述憲政規則影響外，尚會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪之面貌。斯時總統權力大小乃取決於其能否控制國會多數：第一，倘若總統所屬政黨與國會多數黨一致，其即可任命同黨者為總理，並經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，並進而躍居國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制（即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經內閣副署及決議，而內閣又必須對國會負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，但因總統與總理屬於同一黨，從而即便總理形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權）﹔第二，倘若總統所屬政黨與國會多數黨不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與國會多數同黨者為總理以形成左右共治，此時其並無法透過政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，故其職權仍侷限在憲法所賦予的國家元首職權，從而此時權力運作即偏向內閣制（即總統為國家元首且與國會少數黨同黨，但總理為行政首長且與國會多數黨同黨，總統多數職權須經內閣副署及決議，而內閣又必須對國會負責，形成一種有權有責且為合乎憲法職權的局面）﹔第三，倘若總統所屬政黨與國會多數黨不一致時，但其仍執意任命同黨者為總理（國會少數黨），並試圖透過政黨的影響力將權力從國家元首擴張到行政首長的職權，以獲得國家政策主導地位，由於內閣仍須對國會負責，位居國會少數黨的內閣勢必會與國會多數黨形成一種權力衝撞的局面，於是將會造成政治僵局導致政府癱瘓的局面（即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經內閣副署及決議，而內閣又必須對國會負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，而少數政府所造成的權力衝撞、政治僵局將使政局完全癱瘓，同樣的，因為總統與總理屬於同一黨，從而即便總理形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權）。

　　雙首長制在台灣的實際運作下所呈現的，在李登輝主政時期多數政府的情況下（即總統為國會多數黨所支持，而其所任命的行政院院長亦為國會多數黨所支持）係朝上述第一種情況發展，而在陳水扁主政時期少數政府的情況下（即總統為國會少數黨所支持，而其所任命的行政院院長亦為國會少數黨所支持，但二者均不為國會多數黨所支持）係朝上述第三種情況發展。換言之，雙首長制雖然有可能會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪之面貌，但在李登輝主政時期因其所屬政黨與立法院多數黨一致，其即任命同黨者為行政院院長，並經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，進而躍居國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制，亦即總統此時在權力運作上乃兼具國家元首與行政首長的角色，但憲法上的設計其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，從而實際權力運作將形成一種總統有權無責、行政院無權有責且與憲法職權規定相違背的局面，然而，因為總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權規定。反之，在陳水扁主政時期因其所屬政黨與立法院多數黨不一致，但其仍執意任命同黨者為行政院院長（立法院少數黨），並試圖透過政黨的影響力將權力從國家元首擴張到行政首長的職權，以獲得國家政策主導地位，由於行政院仍須對立法院負責，位居立法院少數黨的行政院勢必會與立法院多數黨形成一種權力衝撞的局面，於是將會造成政治僵局導致政府癱瘓的局面，亦即總統此時在權力運作上雖兼具國家元首與行政首長的角色，但憲法上的設計其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，從而實際權力運作同樣亦形成一種總統有權無責、行政院無權有責且與憲法職權規定相違背的局面，且少數政府所造成的權力衝撞、政治僵局又將使政局完全癱瘓，同樣的，因為總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權規定。

　　基此，我國在雙首長制的憲政體制下，不論國會生態如何，總統都是選擇任命與其同黨者擔任行政院院長，而不論立法院的多數黨是否與其同黨，所以姑且不論雙首長制本身有著憲法雖可明文劃定權力界限但實際權力運作卻仍存有權力模糊地帶的制度缺陷（總統與行政院的權限），在欠缺左右共治的文化下，欠缺立法院多數黨支持的總統仍執意任命同黨者為行政院院長（立法院少數黨），並試圖透過政黨的影響力將權力從國家元首擴張到行政首長的職權，以獲得國家政策主導地位，亦即仍執意朝總統制的權力運作方向擺盪，只會造成政局的癱瘓導致政府的無能。自此亦可窺出即便透過修憲將憲政體制改為總統制，總統在欠缺立法院多數黨的支持下，其問題依然會存在。不可否認的，雙首長制的憲法設計確實保留不少行政院與立法院相互溝通的機制，亦即其雖非如內閣制為一種柔性分權的設計（立法委員不能兼任官吏），但其確是一種改良式的柔性分權設計（有倒閣權與解散權的設計），問題只在於用與不用，如果願意根據憲法軌道執行，以尋求下次府會一致多數政府的形成，政府也不至於導致癱瘓無能。然而，一旦改為總統制的剛性分權設計（立法委員既不能兼任官吏，目前的倒閣權與解散權亦將之予以取消），在行政院與立法院欠缺溝通機制以及政黨彼此間又欠缺相互合作的文化下，少數政府、分裂政府下政府的癱瘓無能恐怕將更為嚴重。

　　因此，不論是雙首長制、總統制或內閣制，只要遭逢少數政府、分裂政府的狀況，在政黨彼此間欠缺相互合作的文化下，都會導致政府的癱瘓無能，只不過在制度設計上，內閣制的柔性分權設計確實將更有助於將府會導向一致、將政府形成多數，而雙首長制的改良式柔性分權設計雖亦有將府會導向一致、將政府形成多數的潛能，總統制的剛性分權設計亦可透過柔性政黨或總統各種遊說策略的運用將府會導向一致、將政府形成多數，但倘若實際的權力運作並不存有左右共治的文化，政黨屬性又有欠柔性或相互對立無法溝通，而總統各種遊說策略亦無法撼動立法院多數黨的支持，則經由第八次修憲將憲政體制改為內閣制，似乎是透過制度面將政府導向萬能而不得不然的作法了。