傳統上，主權基金投資的標的是外國政府的債券，但近年來已有所變化，逐步擴張到投資外國股市、股權，或是房地產等。

由於主權基金管理的是國家資產，因此其投資策略通常並不集中在短期的波動，而以資產的長期收益為主，並在投資組合配置和風險控制等方面有嚴格的要求。也因為這樣，主權基金的架構多以專業化的商業機構為主，著重核心決策的職能與自主，並講究組織精簡與決策效率。

國際貨幣基金組織 (IMF)所出版期刊 《Finance & Development》報導，最早的主權基金在1950年代就存在，而在近15年間，全球主權基金的擴張速度卻非常快。1990年，全球主權基金大約握有5000億美元，但現在卻已膨脹至 2-3兆美元之間；若以經常帳的成長規模來估計，2012年很有可能觸及10兆美元。

目前世界約有22個國家和地區設有主權基金，另外還有數個國家正在準備籌立。不過，各國所持的資金比例相去甚遠，大約有 70%的主權基金資金都集中在 5個國家，而且超過一半來自出口石油與天然氣的收入。亞太地區則握有約1/3 的主權基金資金。

先進國家如挪威、美國、加拿大有主權基金；新興市場如阿聯酋、俄羅斯、中國、新加坡有主權基金；發展中國家如千里達托巴哥也有主權基金。

總計 3兆美元的資金聽來相當龐大。但 IMF經濟學家 Simon Johnson指出，美國 GDP產值有12兆美元，以美元計價流通的證券與債券總額超過50兆美元，而全球流通的證券交易總額約為 165兆美元。相較之下， 3兆雖不是小錢，但也非並很大的數目。

然而，對一些新興經濟體來說， 3兆美元確實很多。非洲、中東和新興歐洲地區的證券交易總額約為 4兆美元，這也相當於整個拉丁美洲的股市市值。而進行高風險、高報酬投資的私人避險基金總值大約 2兆美元。

從這個角度看，主權基金的資金規模確實可能發揮不小的影響力。因此，主權基金管理策略的不透明性，就產生了爭議。

一般咸認，主權基金的操作方法是長期持有，而非借貸放空。這表示，它們的投資期間非常地長，也像所有長線投資人會做的，願意在市況低迷時進場承接。而這個動作，一般也相信對全球金融系統有著穩定的作用。

若是一般的投資工具，還可讓監管機關對其進行詳細的審核，但主權基金的資產、債務、投資策略等資訊並不完全公開。原則上，主權基金的擁有者與受益者都是一國的國民，但國民對主權基金投資管理方向的了解程度與影響力卻相對低落。

而傳統上，主權基金投資在外國國債，多半投資除了單純的獲益外，也帶有戰略或外交的目的，在政治上相當敏感。如果主權基金本身的獨立性不夠，可能會被視為政府政策工具；而如果主權基金的立場極為獨立超然，又可能在某些情形下，被質疑其成立的初衷究竟為何。

在全球對石油需求不斷成長下，中東產油國家因出口石油獲得大量外匯儲備，除了用以發展國內基礎建設外，其主權基金阿布達比投資局，也大量投資在各種資產，比如買下曾為紐約市地標的克萊斯勒大廈和英超的足球隊，甚至投資10億美元在美國和印度的電影工業。

阿布達比投資局的諸多投資項目，真能為它帶來人們想像中的高獲利嗎？或許不見得，但可以確定的是，阿布達比藉由各個投資標的，已經高度在全球媒體上曝光。

至於身為最大美元儲備持有國的中國，也在去年成立中國投資有限責任公司，分別投入30億美元在由私募轉公開上市的Blackstone，50億美元在Morgan Stanley。

在中投的投資決定剛宣布時，曾有市場人士擔憂中國資金將襲捲西方，在歐美金融市場中「宣示中國的主權」。雖然現在中投公司已因金融危機虧損逾38億美元，但仍能看出，雖然主權基金設置的意義是獨立機構，但在金融市場上，大多把主權基金視為國家的代表，並傾向認為資金的流向必定帶有戰略性的目標。

除了戰略性的目標外，一國的主權基金也會以為國民獲取最大利益為目的。那麼其投資方式與投資標的，或許還需符合道德的標準。

來自出口石油收入的挪威主權基金─政府養老基金就以高道德標準聞名。軍火、核子武器及相關零組件的製造商、容忍供應商違反童工法規，以及破壞環境沒有意願改善的企業，統統遭其列入黑名單，並出脫持股。

有分析師認為，挪威主權基金的判斷準則過於武斷，但對挪威官員來說，推動偉大的道德準則遠比獲得最佳報酬來得重要。況且它的投資報酬率，似乎已經相當符合政府的目標。

有些私人投資機構以放空炒作標的的方式獲利，雖然可能過於兇狠，但只要在合法的範圍內，就可說是合法獲利的手段。但主權基金操盤的方式究竟如何？我們尚不得而知。因此許多學者主張，主權基金應增加其透明度，才能避免一點風吹草動就加劇資本市場震盪，同時，也需受到高標準的管理。

在投資環境良好時，主權基金自然是以投資獲利為目的；但在過去出現金融問題時，主權基金也曾扮演救市的角色。

1998年避險基金LTCM (Long-Term Capital Management)破產時，身為美國央行一部分的紐約聯儲銀行，就與聯合銀行團注資36億美元為LTCM紓困。挪威主權基金也在2007年把部分資金從債券轉移到私募基金當中。

為了強化主權基金的獲益，其管理方式已經漸趨主動，不再集中投資定息債券類資產，而轉進投資股市、外國房地產、私募公司、商品期貨、對沖基金等非傳統的、具風險的資產類別。

然而主權基金向更多不同資產類別伸出其觸角，反而可能進一步鼓勵被投資國採取貿易保護主義。一般來說，對於外資投資的類別和方式，都有相關法規加以限制。但如果主權基金大舉投資在一個國家最重要的產業，並且持股比例極高，可能會出現外資有權主導一個經濟走向的局面。為維護國家發展的方向，保護主義高漲，也將是無可厚非。

但既然主權基金的全球趨勢已然形成，它也不太可能在短期內消失。IMF 認為，若擔心主權基金影響力過大，就只能透過高順差國家開始減少順差、主要經濟體嘗試減輕其經常帳的失衡，藉以限制主權基金的過度成長。

近期以來，華爾街金融風暴波及全球，台股也連續挫低，救市呼聲頻傳。雖然財經諮詢小組提出了成立台灣主權基金的概念，但要由哪方面的資金成立、投資方向應定在救市還是投資國外，以及決策管理團隊的人選等，仍有待從長計議。

而在全球金融界如此危急，已開發國家銀行接連破產，等待央行救援之時，或許最後英雄救美的並非各國央行，反而是手中握有充裕銀彈的主權基金。

(黃 欣)