錢要如何派？

──沒有前提的制度建設

林玉鳳

“我本來明明好憎呢個派錢計劃，但係唔知點解當知道今年政府派得四千蚊既時候，我會好唔開心。我唔開心點解得四千蚊咁少，但係又對自己居然會為呢四千蚊唔開心而唔開心，因為我明明就好憎呢個計劃。我覺得自己既價值好混亂，同政府個施政報告一樣。”

朋友在討論施政報告時，這樣描述對明年現金分享計劃的又愛又恨。對照當年政府首次推行現金分享計劃時的公眾輿論與今年計劃公佈後的公眾反映，其實多多少少可以看出這類感覺的脈絡。

從紅利到現金分享

2008年開始的現金分享計劃，不是首先在政府的《施政報告》中出現的，而是當年4月22日，行政長官何厚鏵出席立法會的答問大會時宣佈的：“撥出逾二十億元（筆者按：最終用款為26億）盈餘還富於民，永久居民獲發一份五千元的‘紅利’、非永久居民獲發一份三千元的‘紅利’，爭取在七月份實施。”（2008年04月23日《澳門日報》A01版）。

由於“紅利”不在當年的施政報告和財政預算之內，政府需要修改年度財政預算案，在同年5月30 日以緊急個案形式送交立法會討論，獲立法會全體會議表決通過，計劃也在此時正名為“現金分享計劃”。計劃由提出到立法會通過，僅用了一個月零一周的時間，是特區政府罕有的高效工作。

檢視當年的言論，輿論多是有保留的認同。認同的原因是“派錢”可以紓緩低收入人士的困境，社會確實有人需要這筆現金，政府財政收入豐厚理當還富於民。保留的言論方面，正面一點的是希望這只是一次性的臨時性措施，建議政府制度化分紅安排，或與當時正在諮詢的雙層社保制度結合。負面的言論，按程度的輕重，大致可分為：這是緩兵之計，因為政府無法短期解決深層的社會問題；這是“政治分紅”計劃，讓不滿政府的居民暫時紓緩情緒；這是“掩口費”，因為“五．一”在即，希望居民暫時解除不滿，不要選擇上街抗議。

前提不明的政策，方向未明的制度

　　可是，上面的只是民間對計劃的解讀，當年政府為何要開始“派錢”，其實一直沒有正式、統一的官方解釋，最初是還富於民的“紅利”，其後是通脹高企下的紓解民困措施，計劃被質疑可能推高通脹，以及有人提出高收入人士、非澳門居民不應得到補貼的時候，官方的回應又變回還富於民，最後才正名為“現金分享”。其後，政府在2009年的《施政報告》中首次提及計劃，也沒有具體的解釋，只有這一段文字：“政府將在上半年實行新一年度的現金分享計劃，其發放金額原則上不低於今年的標準。”

今年年初，特區政府公佈的2010年度施政報告是這樣說的：“審慎評估了目前政府財政狀況，決定繼續實行現金分享計劃以及實施新一期的醫療券發放計劃，其發放金額與去年相同。政府還將認真研究計劃實施成效，在充分聽取民意、嚴謹論證的基礎上，逐步將短期計劃過渡到長期的中央儲蓄制度的社保體系之中，力求促進社會保障體系不斷完善。”

這是政府首次提及現金分享計劃的實施前提，那就是“政府財政狀況”，可是，怎樣的財政狀況才會分享現金，現金分享的數額如何訂定，“公式”是什麼，還是沒有詳述。倒是這一段文字已經正式把“現金分享”定義為“短期計劃”，並預示計劃將會“過渡到長期的中央儲蓄制度的社保體系”，也就是說，現金分享不再是政府有盈餘時不管收入高低人人有份的“分紅”，在政府的計劃當中，那將是一種社會保障。最近發表的2011年《施政報告》，則是這樣解釋的：

“共建共享，是特區發展的宗旨之一。綜合社會各界對現金分享計劃實施以來的意見，從廣大居民的長遠利益出發，將目前臨時性的現金分享措施，研究逐步過渡到建立長期的中央儲蓄制度和制度化福利政策，進一步體現居民分享特區經濟發展成果的效益。為進一步落實雙層式的社會保障制度，並根據2010 年度的財政結餘情況，建議向每個合資格居民的中央儲蓄制度戶口注資6,000 元，而明年的‘現金分享計劃’將建議向每名永久居民發放現金分享4,000 元，非永久居民每人2,400 元”。

這段文字，基本上延續了年初崔世安政府第一份施政報告的思路：將現金分享視為臨時的、短期的措施，需要向中央儲蓄制度過渡。這一次，政府還是沒有將現金分享的前提條件清楚說明，可是，更重要的問題在於，制度化本來是個良好的政策方向，但政府在實施起來的時候，卻又不是同一回事。

就以文首引述的評論為例，其表面上針對的是今年的“現金分享”比去年少，由6000元減至4000元。可是，施政報告發表後，支持政府的言論卻強調，政府今年“派錢”的數目不比去年少，因為另有6000元存入中央公積金的戶口，真正少收了錢的是未滿22歲不符合納入中央公積金條件的年輕人，他們確實只會收取4000元。

在政府的角度，總數明明是“派”多了，但居民就是覺得自己收到的少了。這種認知不協調，當中的首要關鍵，是對政府來說，直接給現金也好，注入中央公積金也好，都是“派錢”，將社會財富重新分配。可是，中央公積金至今還是個狀況未明尚在建立中的制度，沒有人能說得出錢投進去以後會將來會發生什麼事，我們連日後那些錢可以如何由個人提取、會否由專人負責投資增值都還不知道，所謂的制度性保障，雖未至於空談，卻在現階段根本不能讓人具體認識，無論如何將數字演繹，民眾真實可感的就是少了2000元，因為真金白銀今年收到的，的確只有4000元。現金分享在這裡的所謂“制度化”，在沒有實際的執行細則支持以前，根本是個方向不明的制度，那6000元對多數人來說，也無異於不知可否兌現的期票。

分配資源，也是分配社會價值

任何公共政策，要公眾接受、理解和認同的一個主要條件就是對政策的理念、希望解決的問題要有足夠解說，也就是對建立政策的前提有足夠的說明，對政策企圖建立的制度，有清晰的描述。可是，經歷了幾年，現金分享這個全民最關注的施政項目，還是處於前提不明的境地。因為前提不明，要解決的是“庫房水浸”的問題、民怨太大抑或澳門人的老年保障抑或是三者兼具，公眾都沒有答案，這就令人更以難接受政府在通脹急升、政府財政收入又有增長的情況下，減少即時收效的現金分享金額的決定，因為，通脹急升、民怨太大和政府財政收入增加，都曾經是“派錢”是主要理由，而不是增加居民儲蓄、保障養老生活的理由。同理，當前提不明，我們根本無法驗證“制度化”解決了的問題是不是當初要解決的問題，因為當我們企圖以中央儲蓄“制度化”現金分享的時候，我們處理了的僅是那筆現金，而不是當初發放現金的理由，也不可能解決公眾對現金分享期望值日益增大的問題。

當代政治學者伊士頓（D.Easton）認為，政治即「社會價值權威性的分配」。政府對公眾資源的分配方式，最終顯示的也將是這個政府向公眾傳遞的政府的自我價值──政府試圖建立的權威分配資源模式。這次“派少兩千”的事件上，我們看到的，是政府一方面“派錢”，一方面擔心“派錢”的後遺症，所以希望儘早將“現金分享”制度化，以還未具體存在的中央公積金制度，解決已經來勢洶洶的“派錢”需求，以公眾仍未消化的社會保障制度取代本質截然不同的現金分享“紅利”。這也許就是文首引用的對“四千蚊”又愛又恨的價值混亂的根源，因為，那不是多與少的問題，而是我實在不能明白你給多給少的背後緣由，因為，到了今天，“分錢”還就是“分錢”，而不是因應居民的長久社會保障需要、短期面對通脹壓力和財政盈餘如何分享的問題去建設不同的“分錢”制度，真的有制度可循、公眾可以根據社會整體經濟發展狀況和個人生活狀況事先進行評估的制度，而不是仰賴一個人的意志去決定而決定又可能讓大家願望落空的差異，因為，以清晰的指標分配社會公共資源，期間所分配的社會價值，也必定是清晰可尋的。

原載：2010年11月22日《澳門日報》視野版“純屬角度”專欄

Photo: http://www.wpclipart.com/money/bag_of_money.png

http://www.wpclipart.com/money/money_bags.png