第十五章     國際的政治

國際政治的本質
一、國家體系
所謂國家體系就是指:世界上的人們分別屬於不同的國家, 這些國家在其固定的領土內
有完全的合法性權威, 而且都認為國家在法律上凌駕於任何組織上。
二、與國內政治之相似性
國際政治在許多重要面向類似國內政治。第一、國際政治包含人民間的衝突、團體間的
主要行動、以及價值和利益的差異, 並且在某些程度上勢不兩立。第二、每一團體在某
些程度或方法上, 為了達到其價值所做的行動, 亦將不可避免地會與其他團體所採取的
不同行動發生衝突。第三、國際政治衝突與國內政治衝突的累積性相似。最後一點, 國
際與國內政治兩者中, 衝突的團體有時會使用暴力來達到他們的目的。然而國內的暴力
與國際戰爭是相當不同的。國際政治的衝突通常是難纏的、代價高的以及有時候相當激
烈的, 但是國內衝突就不同, 它不能升高為全面性的核子戰爭, 也不可能將大部分的種
族滅絕。總之, 國際政治與國內政治差異性並不會比相似性多太多。
三、與國內政治的差異
(1) 缺乏成員重疊性:在國內政治中主要的組成份子是個人及利益團體, 而國際政治中
的主要構成份子則是國家。亦即國際間的成員很少具有重疊性。在任何國家之內, 每
一個在正式或非正式上皆屬於不同團體的成員。在國與國之間情況則完全不同, 雖
然有一些人具有雙重國藉或無國藉, 很少人會認為他們同時是美國人也是俄國人或
者認為自己是「世界公民」。
(2) 缺少一個政府:在國內政治中, 利益團體嘗試達到其目的方法, 主要是透過說服該國
政府制訂及執行有利於該團體的政策。每一個政府制訂權威性及具有約束力的規則,
而國內政治就是各團體為形成這些規則所做的競爭。無論如何, 並沒有一個世界政
府有權力來制訂與執行對所有人民及國家皆具有約束力的政策。因此每一個國家為
了達到其目標時, 都會照自己的意思與其他國合縱連橫。因而國際政治與國內政治
主要的不同就在:其組成份子是極少有成員重疊性的國家, 且缺乏對所有國家皆有
效的權威。眾所皆知國際政治體系所構成的世界乃是接近於無政府狀態。其基本原
則是「各國主權平等」(the sovereignty equality of nation), 意即:每一個國家
有其合法權力來制訂及執行法律, 並不受外國干預。其次意謂著一個國家並不會自
願接受國際法的約束。國家可能且有時與其他國家合作, 但合作之目的乃在於其決
策者認為對國家有利, 而非基於某些道德上的約定。聯合國大會可確定是一個準立
法機關, 聯合國安全理事委員會則是一個準行政機關, 而國際法庭則是一個準司法
機關。這些機關中沒有一個有實際權力要求其成員國在限定時間內遵守決議。
國際衝突的特徵
政治學家普遍相信的長久的特色, 即所有國際衝突乃發生於國家體系之下。
一、國家外交政策的一些目標
(1) 安全:每一國的第一目標都是安全, 通常在時可以基於安全的理由而犧牲其他目
標。首先是確保一國可以行使日常事務的合法性權力及實際上權力。
(2) 市場與經濟繁榮:每一國家都會希望維持與促進其國民的生活水準。在外交政策中此
一目標的達成需要許多措施的配合, 包括關稅與貿易的協定、匯率、施予或要求經
濟援助等等。
(3) 領土擴張:國家依循擴張主義的政策有許多理由:為獲得經濟優勢以控制新的資源,
並開拓新的市場, 以便提供更多的生活空間給其人民。
(4) 意識型態的保衛及傳播:政治學者長期主張:在外交政策形成中, 政治及經濟利益部
份道德思想部份兩者皆有其重要性。某些分析家如摩根索(Hans J. Morgenthau)及
肯楠(George F.Kennan)曾經主張:任何國家真正的外交政策目標是保障及促進其國
家利益, 最主要的就是取得最優勢的權力地位、以保障並增進其政治、軍事、經濟
安全與福利。
(5) 和平:無論如何, 在人類演進中, 想要發現一整年沒有任何戰爭是不可能的。所以,
我們在此面臨一個極大的弔詭: 每個人都喜好和平勝過戰爭, 而在這幾個世紀以來,
戰爭卻比和平更常發生。和平就是沒有戰爭, 且至少要兩國才能製造戰爭。人們和
國家真的想要和平, 但和平只是他們想要東西中的一個而已。某些時候和平的渴望
是與其他的事物衝突, 人民與國家必須選擇他們最想要的目標, 並準備犧牲那些要
目標。這種選擇是政策制訂的本質。
外交政策的制定
一、目標、方法的制定:在任何國家, 政策的制訂至少包括三種選擇。第一是目標的選
擇:決定在國際政治中什麼才是國家的一般目標, 以及在特定情況下的特定目標。第二、
一旦這些目標及其先後順序確定後, 下一步就是選擇並使用方法來完成此一目標。第
三、能力亦需顧及。決策是由容易產生錯誤的人類, 根據一連串來自其他政府機關、壓
力、民意、及大眾媒體的壓力所制訂。在一個民主國家, 外交政策的制訂不可能完全不
顧國內政策的需求。政策制訂者必須在自己能力範圍內及所處環境中做最可能的最佳選
擇。
二、機關與官員:幾乎在每一個現代國家的政府機關中, 大部分直接且排他性地擁有制
訂與主導外交政策的乃是政府首長。而在非民主國家中, 行政機關則擁有制外交政策的
壟斷權。在外交部領域中的文官, 其最佳出路通常是到國外服務。國外服務的官員中有
兩大類事務:領事及外交的事務。領事性事務乃在不同的外交城市蒐集各國的經濟資訊
並增進本國產品的銷售。外交人員的事務部份, 有四個主要功能:
1.溝通與協商:傳遞並獲取所有外交國的官方資訊, 並負責國際條約及協議的協商。
2.蒐集情報:研究外交國最近及將來可能會影響到該國外交政策的事件, 並向本國報告
結果。
3.政策薦言:雖然制定外交政策的權限屬於外交部長、行政首長、及立法機關, 但身為
下屬的官員及一些外交部的職員, 在其所負責的特定事務上則有薦言權。
4.服務:護照及簽證的發給、協助在外國碰到法律問題的本國公民、以及其他。
三、外交政策的一些方法
(1) 外交及承認:外交是指:透過國家間官方代表的協商, 來處理國際關係。一個國家或
一個統治者的使節若無法為任何其他國家所承認的話, 那將是一個大問題。因為那
將無法締結任何任何正式的國際條約或協, 因而無法對旅居外國的公民提供法律上
的保障, 或無法與任何國家進行任何合法的關係, 而這些關係被認為是國家體系之
合法性部份中最基本者。對於任何要處理外交的人來說, 外交可以做為多種不同的
目標。首先, 外交可以用來尋求真正的協議。第二、外交可以用來做為宣傳, 使對
手難堪。最後, 外交可以在軍事對立中具有暫時喘息的功能。
(2) 貿易政策及外交援助:大部分國家使用貿易限制, 許多國家已進入協定階段, 即在某
些控制下彼此給予優惠待遇。這類協定當中, 涵蓋面最廣的就是「關稅貿易總協定」
(GATT), 長久以來, 貿易政策的主要目標是促進經濟繁榮, 事實上, 許多國家的經
濟政策與政治政策往往相互衝突。外交援助通常為了達成兩個主要目標
1.增強友國的經濟與軍事力量, 以便確定其繼續強大及政治的支持;
2.增強中立國的經濟及軍事力量, 以便增加對我國的支持。
這些目標是透過公開巨額金錢、食物、機器以及其他物品援助;透過技術協助來達到。
(3) 宣傳及顛覆:外交及外援是直接努力勸誘其他國家去做符合本國期望的事;宣傳及顛
覆則是透過間接努力促使目標國改變政治條件, 以便使那些國家導導者實行本國所
期望的政策。宣傳在這個脈絡下是指:使用大眾媒體來影響目標國的民意, 以便使得
該國人民迫使其政府照宣傳國所期望的去做。有時國家會試圖去透過顛覆來影響其
他國家的決策, 就是暗中策畫推翻一個現有的政府。顛覆可以用多種形式, 包括在
目標國秘密地供給叛軍在財政及軍事上之援助, 以及破壞目標國政府領袖之聲望及
人格。總而言之, 顛覆或許比外交及外援更令人厭惡, 但它似乎將為某些國家繼續
用來追求外交政策的目標。
(4) 恐佈主義:指有系統對一般人使用暴力或暴力威脅來達到政治目標。恐怖主義是國家
及政治團體, 在無法經由外交且缺乏足夠傳統軍事力量來達成其目標時所使用的方
法。恐怖主義的目的是要對人民及目標國的政府造成恐怖, 以至於他們會改變為恐
怖份子所期待的政策。
(5) 戰爭:戰爭長期以來被許多人視為:或許是在整個人類恐怖病態事務中最糟糕的災
難。過去、現在、以及將來戰爭所要付出的巨大經濟負擔是遠超過任何國家所能承
受的。社會科學家認為戰爭並非源於神的介入, 而是人類為了自己想要的目的而引
發的行動。許多政治學者視戰爭如偉大的普魯士戰爭學家克勞塞維茲(Karl von
Clausewitz)所說的:戰爭是一個政治的工具, 一個政治關係的延續、一個透過其他
手段同樣可實現的工具。大部分國家之以使用戰爭乃是因為其最重要的目標面臨極
大的危險且其他所有的方法皆已失敗。唯有那樣的目標以及那樣的情況才能正當化
戰爭的花費及風險。