義大利否決疑歐者任財長，是強化歐盟不接地氣的證明

             2018/06/14 , 評論文：Dani Rodrik哈佛大學教授

（哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授，著有《貿易大白話》）

當義大利總統最近否決了五星運動與聯盟黨提請歐洲懷疑論者保羅・薩沃納（Paolo Savona）出任政府財政部長的任命時，他究竟是維護還是破壞了本國的民主？除了與義大利相關的憲法限制之外，這個問題其實涉及到民主合法性的核心。如果要把我們的自由民主國家回復到健康狀態，那麼它提出的各項難題就需要以一種有原則且適當的方式加以解決。

歐元代表著一項條約承諾，但在現行的遊戲規則中卻未曾規定明確的退出機制。而義大利總統馬達雷拉（Sergio Mattarella）及其擁護者指出，退出歐元不應由導致民粹主義聯合政權上臺的競選辯論所決定，而薩沃納的任命可能引發金融市場崩潰和經濟混亂。馬塔雷拉的批評者們則認為他越了權，放任金融市場去否決一個高票民選政府所任命的部長。

加入歐元區，使義大利向歐洲央行這個外部獨立決策者讓渡了貨幣主權。歐洲央行還對財政政策的實施作出了具體承諾，儘管這些限制並不像那些與貨幣政策相關的那樣「死板」。這些責任對義大利當局的宏觀經濟政策選擇，構成了實實在在的限制，尤其是缺乏本國貨幣，意味著義大利人無法制定自身的通膨目標，或是相對外幣進行升值/貶值。此外該國還必須將財政赤字保持在一定的上限以下。

這種對政策行動的外部限制，並不一定會與民主發生衝突。如果能有助於實現更好的結果，那麼選民有時將其束縛起來也是有道理的。因此才創設了「民主授權」原則：民主國家可以通過將某些決策授予獨立機構，來提升自身表現。

民主授權的典型案例表現在亟需對特定行動方案作出可信承諾的情況下，而貨幣政策可能是其中最明顯的例子。許多經濟學家都認定，只有那些有能力在短期內製造突發性通膨的央行，才能通過擴張性貨幣政策催生產出和就業收益。但由於市場預期心理會因應央行行為做出調整，所以自由裁量的貨幣政策其實是無效的——只會產生較高的通膨率卻缺乏產出或就業增長。因此將貨幣政策與政治壓力分隔開來，將其委託給只負責穩定價格這一單一目標的技術專家型獨立央行是更好的選擇。

從表面上看，歐元和歐洲央行都可以被視為解決歐洲背景下這一通膨難題的辦法。它們保護了義大利選民免遭本國政治家那些適得其反的通膨傾向所荼毒。然而歐洲局勢的某些特質，使得民主授權的說法更加讓人起疑。

首先，歐洲央行是一個國際機構，對整個歐元區而不僅僅是義大利的貨幣政策負責，因此它對義大利經濟形勢的反應必不如一個完全從屬於義大利、但同樣獨立的央行。歐洲央行選擇自身通膨目標這一事實加劇了這個問題，該通膨目標在2003年最後定義為「在中期內保持低於但接近2％的水準。」

人們很難證明將通膨目標授權給非民選技術專家制定的做法是否正確。當一些歐元區國家受到負面需求衝擊時，這一目標決定了這些國家會在多大程度上為實現調整而實施痛苦的工資和價格通縮。目標越低，通縮幅度就越大。歐洲央行在歐元危機後，取消通膨目標來協助南歐各國進行競爭力調整的做法，在經濟學上是正確的。

但與政治責任分隔開來的做法，在這種情況下則可能是件壞事。

正如英國央行前任副行長保羅・塔克（Paul Tucker）在其新近出版的重要著作《非民選權力：對央行行為和行政國家合法性的探討》中所討論的那樣，民主授權是需要精確拿捏的。政策目標與其實施方式之間的區別需要明確，只要它們涉及幾個矛盾目標（例如就業與價格穩定）之間的分配後果或權衡，政策目標就必須通過政治來確定。而授權最可靠的地方，則是在執行那些已經在政治上確定了目標的政策。塔克也正確地指出，很少獨立機構是基於通過民主合法性考驗的謹慎行事原則。

在向國際機構或條約授權的情況下這種缺點則更為嚴重。這些國際經濟承諾往往不是為瞭解決國內民主失敗問題，而是為了企業或經濟利益，還會破壞國內社會的討價還價機制。歐盟的合法性缺陷，源於人們普遍懷疑其體制安排已經從民主遠遠倒向了經濟利益。當馬達雷拉引用金融市場的反應來否決薩沃納的任命時，他的行為其實更強化了這些懷疑。

如果歐元——甚至歐盟本身——想要同時保持存續和民主，其政策制定者們就必須更加密切著眼於將決策委託給非民選機構的苛刻條件，但這並不意味著他們要不惜一切代價抵制向超國家機構讓渡主權。不過他們應該認識到經濟學家和其他技術官僚的政策偏好，很少能賦予政策足夠的民主合法性。只有此舉真正能加強各個民主國家的長期表現（而不僅僅是服務於那些全球精英的利益），才是推動這類主權授讓之時。



          反建制＋民粹極右的義大利新政府，歐盟的惡夢成真了

                        2018/06/09, 國際報導

歐盟的惡夢竟然成真了！在今年三月初舉行的義大利大選中，傳統左、右派政黨完全被擊垮，原本執政的中間偏左民主黨（Partito Democratico）僅獲得18.8%的選票，而前總理貝魯斯柯尼（Silvio Berlusconi）所領導中間偏右的義大利力量黨（Forza Italia）更是只有14%的選民支持，取代而之的兩股新勢力：反建制的義大利五星運動黨（Movimento 5 Stelle）和民粹極右的聯盟黨（Lega）分別獲得了32.7%和17.4%的選票，成為選戰中的最大贏家，重劃了義大利長久以來的政治勢力版圖。

但這樣破碎的選舉結果也讓選後政府籌組的過程異常艱難。得票率最高的五星運動黨先嘗試與民主黨共組聯合政府，可惜最後在經濟政策、政府預算規劃，還有歐盟政策上分歧過大以致談判告吹。正當許多政治觀察家預期義大利會重新舉辦新一輪選舉以產生更明顯的政府組合時，五星運動黨找上了在傳統政治光譜上另一端遙遠的極右派聯盟黨，討論共組聯合政府的可能性，而歐盟的惡夢就此開始。

超越左右，民粹疑歐政黨看似不可能的結合

五星運動黨以及聯盟黨的結合其實對許多人來說非常不可思議，因為在歐洲傳統左右派的政治光譜上，兩黨分屬不同陣營的極端。五星運動黨在選舉中除了打出傳統左派的政見牌，例如擴大政府公共支出以刺激經濟、降低退休年齡等，更提出了要實施無條件基本收入這樣被視為極左派的政見。而聯盟黨則是因為支持減稅、不分貧富徵收單一所得稅率15%，還有強硬的移民政策被視為極右派政黨。在歐洲政治史上，中間偏左和中間偏右政黨合作的情況時有所聞（例如現在的德國），但還沒有任何一個國家出現極左與極右派政黨合作的情況，更不用說是聯合執政，沒想到經過幾週的協商，兩黨竟然能跨越以經濟、社會政策為主軸的傳統政治分歧，建立起一個以反移民、反歐盟為新主軸的民粹政府。

根據兩黨最新的聯合政綱，未來的新義大利政府將會停止（歐盟條約要求的）樽節措施，改以減稅、提高政府支出的方式刺激經濟和增加就業。另外，移民政策將會更加緊縮，像是加速非法移民遣返、關閉難民營等。而在聯合政綱中也可以看出兩黨各自的妥協，例如原本五星運動黨要求的無條件基本收入被稀釋呈增加失業救濟金，而聯盟黨所提的所得稅單一稅率則變成有兩個級距（15% 和20%），且依據家庭收入不同有不同的稅務抵減額。

義大利新內閣的要角

上述聯合政綱經過兩次籌組政府的嘗試（第一次因為義大利總統駁回而失敗，詳情見後述），兩黨近期所提出的新內閣團隊才總算獲得總統馬達雷拉（Sergio Mattarella）的批准，並在上、下議院都擁有些微多數席次的情況下順利就任。那麼新內閣有哪些要角呢？

首先來看國家權力的核心——首相。身為得票率最高的單一政黨，五星運動的主席迪馬尤（Luigi Di Maio）理應可以登上首相的寶座，但聯盟黨所領導的右派聯盟卻是獲得最多票數的勢力，因此聯盟黨主席薩爾維尼（Matteo Salvini）不甘將總理位置輕易讓出，兩人協調折衷的結果，是讓一位沒沒無聞的法律教授孔蒂（Giuseppe Conte）出任此職位，而迪馬尤和薩爾維尼則同時當任副總理，可以預見未來這兩位副總理的政治影響力將比總理來的更大。兩位黨主席除了擔任副總理外，還各自接了一個部長的職位。迪馬尤將會帶領新整合好的勞工產業部，以實現五星運動黨在競選時主打的勞工政策。薩爾維尼則接任內政部長，讓他有能力執行聯盟黨答應選民的強硬移民政策。

義大利新內閣裡面最受爭議的部長，非81歲的經濟學家、前經濟發展部部長薩沃納（Paolo Savona）莫屬，他以批判歐元著稱，更曾受邀負責擬定義大利退出歐元區的詳細計畫，也難怪總理孔蒂第一次提交內閣名單給義大利總統馬達雷拉（Sergio Mattarella）批准時，就是因為選擇薩沃納當經濟部長而使整個執政團隊遭總統否決，馬達雷拉認為讓一個支持義大利退出歐元區的人擔任經濟部長會對全球金融市場釋放錯誤的訊息，影響義大利經濟復甦並加重公共債務問題。但最後因為聯合執政的兩黨堅持要給薩沃納一個部長級職位，他因而轉任歐洲事務部長，預計同樣會帶給歐盟不少困擾。

經濟部長的職位最後確定是由政治經濟學教授特裏亞（Giovanni Tria）執掌，他曾在多所義大利大學任教，當過世界銀行的經濟顧問，接任經濟部長之前，在國家行政學院當了七年的主席，可多說是官、學經驗豐富，不過他和新總理孔蒂一樣並非家喻戶曉的之名人物。雖然近期幾篇評論文章中頻頻表示德國長期的貿易順差是歐元制度缺陷的一項指標，但他的立場還沒有極端到支持義大利退出歐元區，因此能讓總統馬達雷拉點頭。

新執政團隊中也不是全部都是疑歐人士，新任的外交部長將由前歐洲事務部長米拉內西（Enzo Moavero Milanesi）擔任，他被稱為是義大利最有影響力的歐盟官僚，曾經在歐盟執委會工作了20年，最高職位為執委會的副秘書長，並多次受其他高階歐盟官員特聘為顧問，日後假如其他部長與歐盟產生摩擦衝突，多年的歐盟工作經驗會讓他成為一個很好的平衡角色。

歐盟未來和義大利的多面向衝突

歐盟和金融市場對義大利新民粹政府的擔憂並非空穴來風，從五星運動黨和聯盟黨的共同施政方針就可以清楚看出未來雙方可能的衝突點。首先是歐盟的經濟治理模式，也就是為了確保歐元匯率、歐元區經濟穩定而設下的財政限制（例如規定在「經濟與成長公約」中會員國政府公債不得超過GDP的60%、每年度的政府赤字不得超過GDP的3%等，義大利長期不合格），為了避免2011的歐債危機再度發生，以德國為首的北歐國家堅持必須對歐元使用國有更嚴謹的財政、經濟監督（這也是為什麼經濟發生危機而被迫採取樽節措施的國家常常怪罪德國），他們認為經濟要穩定成長，就必須財政收支平衡、不斷提升生產效率和產品競爭力，但新任義大利政府已經明確說明他們將拋棄樽節政策，改採擴大政府支出的方式來促進經濟成長，政策轉變的結果就是政府公債將會繼續攀升（目前義大利政府有約2.2兆歐元的公債，相當於GDP的135%），打擊投資人的信心，除非義大利經濟狀況真的慢慢好轉，稅收得以增加還債，不然只是讓經濟惡性循環的速度加快。

再來是對俄國的立場。兩黨在競選過程中都曾表示俄國對於歐洲是潛在的合作對象、而非敵人，反對歐盟對俄國實施經濟制裁。雖然新政府沒有說要馬上解除對俄國的制裁，但義大利會讓歐盟目前的統一形象更難維持，可以預見未來義大利會和前共產中東歐國家有激烈的辯論和衝突。

最後是移民和難民問題。孔蒂在他首次議會演講中說到新政府會強力要求修改歐盟的都柏林規則（Dublin Regulation），這個規則要求難民必須在進入歐盟的第一個成員國申請庇護，以致義大利、希臘等南歐國家在過去幾年必須接受來自北非和中東的大量難民，也間接促成了民粹政黨的崛起。

與英國和平分手的同時，如何面對義大利新政府將會是歐盟之後最大的挑戰，身為歐盟創始會員國以及歐元區的第三大經濟體，義大利的重要性無庸置疑，因此就算偶有摩擦，雙方肯定會找到協調方法，慢慢適應彼此。

義大利民粹政黨上臺後，可以肯定的是，增加了義大利的不確定性，民粹政黨政府必然要施政，若和歐盟調子不一致，會影響到歐盟的信心。即使是義大利民粹政黨上臺，但像英國那樣進行脫歐公投在義大利是不允許的。義大利憲法規定，涉及國際性條約是不允許進行公投的。

此外，還有義大利的兩院設計，在義大利，參議院和眾議院權力是同等的，如果有關脫歐的議案在眾議院通過，在參議院也未必通過。英國則不同，英國的參議院權力比較虛設。“義大利想要脫歐，是會受制度制約的。

另一方面，歐盟委員會主席容克近日談及背負沉重債務、面臨移民和就業等諸多社會問題的義大利時表示─“義大利人需要更努力工作些，減少腐敗，並停止期望歐盟拯救這個國家的貧困地區。”

隨著反建制政黨組閣成功，義大利政治危局終於在六月初熄火。沒有從政經驗的法學教授孔特（Conte）出任總理，而此前鬧得沸沸揚揚的財長一職由義大利國家行政學院院長、羅馬第二大學政治經濟學教授特里亞（Giovanni Tria）擔任。

在上任一周後的首次採訪中，現年 69 歲的特里亞向義大利《晚郵報》表示，義大利政府無意退出歐元區，並計劃將重點放在削減債務水平上。比起赤字支出，義大利更希望通過投資和結構性改革來提振經濟增長。

義大利新政府沒有討論任何與退出歐元區相關的提議。政府下了決心，無論如何都要避免把義大利推向「退歐」的市場情況。

面對義大利的心腹大患——占 GDP 132% 的負債總額，特里亞直言，降低義大利債務比率是政府的明確目標之一。

義大利計劃集中力量降低債務水平並非因為歐元區告訴我們應該這麼做，而是因為我們不該破壞人們對義大利金融穩定性的信任。

特里亞稱，新政府將在九月提出全新的經濟預測和政府目標，一切將與繼續降低債務 / GDP 比率的目標保持一致。

歐盟最近很不平靜，因為歐元區第三大經濟體義大利，自3月大選後就出現僵局國會，導致新政府難產。反體制的「五星運動」和「極右派聯盟黨」這兩個民粹政黨，日前好不容易敲定聯合執政，並推舉政治素人孔蒂出任總理，不料卻因為經濟部長人選，持強烈疑歐、反歐元立場，而遭總統否決，讓義大利差點被迫提早大選。

擔心這場政治危機演變成歐元區信心危機，金融市場一度陷入恐慌，不過在最後一刻，情勢又出現戲劇性發展，孔蒂兩度組閣終於過關，義大利的反撙節新政府，也在1號正式上路。

新總理孔蒂順利組閣 義大利三個月動盪結束

在總統馬達雷拉見證下，義大利新總理孔蒂1日率領內閣團隊，宣誓就職，喧騰近三個月的義大利政治動盪，終於告一段落。

義大利3月國會大選後，因為沒有任何政黨取得單獨組閣的過半席次，新政府一直難產。國會第一大黨──反建制的五星運動，和極右派政黨聯盟黨經過密集協商，5月中終於就聯合組閣達成共識，並推舉法學教授孔蒂擔任總理。

但由於孔蒂屬意的經濟部長人選，也就是81歲的疑歐派經濟學家──薩佛納，向來反對義大利進一步與歐盟整合，還曾說義大利加入歐元區是歷史性的錯誤，結果竟遭親歐派總統馬達雷拉否決。

孔蒂棄組閣 五星運動黨揚言彈劾總統

總統在義大利只是象徵性元首，但內閣人選在送交國會批准前，必須先通過總統這關。在政治危機時，總統的有限權力也常扮演關鍵角色。這已經不是義大利總統，第一次否決部長任命案。媒體大亨貝魯斯康尼1994年贏得大選後，提名私人律師、普瑞維提出任司法部長，也曾被時任總統的史卡爾法羅打回票，貝魯斯康尼只好黯然接受。

這回馬達雷拉再度行使義大利憲法第92條賦予總統的權力，斷然封殺薩佛納，理由則是他可能把義大利帶離歐元區，說穿了，就是為了保衛歐元。

孔蒂憤而放棄組閣，眼看聯合政府破局，兩個民粹政黨領袖砲聲隆隆，並將幕後黑手指向歐盟和金融遊說團體，五星運動黨魁甚至揚言，應以叛國罪彈劾總統。

「我想問，我們是民主國家嗎？在義大利，是義大利人自己做決定，還是德國人或法國人在做決定。」──聯盟黨黨魁 薩爾維尼（5.27）

馬達雷拉28號緊急徵召，以撙節措施聞名的前國際貨幣基金IMF官員──柯塔瑞里領導臨時政府，但看守政府要取得國會背書，機會渺茫，提前大選看來勢在必行。

義大利民粹政黨若壯大 反歐情緒將野火燎原？

義大利組閣僵局讓全球市場陷入恐慌，擔心新一輪選舉可能壯大疑歐派勢力，並演變成一場脫歐公投，對歐元區的風險，比英國脫歐更高。因為英國與歐盟的整合向來有限，也從未加入打破國家疆界的申根公約或歐元區，義大利卻大到不能倒，不但是歐元區第三大經濟體，還是歐盟創始國之一。

事實上，被視為歐盟倡議書的文托泰內宣言，就是在羅馬外海的前監獄島，文托泰內島上起草的，堪稱歐盟的搖籃。如果重新大選，這兩個反歐盟的義大利民粹政黨，得票比先前更高，很可能讓反歐情緒野火燎原，成為歐元的大災難。

金融市場舉足輕重，尤其是對一個公債如此高的國家，歐洲夥伴也舉足輕重，我們必須將其列入考慮。」──法學教授 盧珀

其實可以說，歐洲的命運和義大利息息相關，義大利公債風險溢價，28號一度飆上5年新高，反映投資人擔憂，歐元危機可能再度爆發。

組閣破局危機落幕！義大利兩大民粹政黨執政

不過30號，五星運動黨魁態度明顯軟化，不只在社群媒體直播中，提議更換有爭議的經濟部長人選，還公開表示，退出歐元區不是其未來聯合政府的選項。

而前一天還在嗆聲的聯盟黨黨魁，31號竟然也同意更換爭議人選，兩黨二度嘗試聯合組閣，終於成功，重創歐元信心的政治危機，這才驚險落幕。結果總理仍由54歲的政治素人孔蒂擔任。

競選時揚言要驅逐50萬名非法移民的聯盟黨黨魁──薩爾維尼，身兼內政部長與副總理，主張無條件基本收入的五星運動領袖──迪馬尤出任勞工部長兼副總理，至於原本經濟部長人選薩佛納，則改任歐洲事務部長。

CNN特派員指出，「孔蒂是義大利右翼與民粹政黨，聯盟黨與五星運動欽定的總理，真正掌握實權的是這兩黨領袖，總理所做的任何決定，都必須得到他們的支持，他們的政綱是增加福利開支、減稅及反移民，孔蒂的首要之務將是削減義大利龐大的負債」。

義大利經濟長期積弱不振，負債達2.3兆歐元，相當於國內生產毛額的135%。信評機構穆迪日前就警告，義大利新政府的財政政策，若無法改善國家負債，義大利將從目前的投資級第二低，下調到最低評級，甚至不排除降至垃圾級。

義大利政治危機雖然落幕，新政府的考驗，才正要開始。

（來源：民視新聞網2018年6月5日 下午4:37民視新聞／專題報導）