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近年來，BOT鬧得沸沸揚揚，包括台灣高鐵、桃園機場捷運、台北大巨蛋、台北車站轉運站等重大綜合開發案，都像是被起底般的拿出來一一檢視。原本政府與民間的BOT （興建、營運、移轉）商業合作模式，竟成為眾矢之的，實有必要加以探討。BOT的本意是因為政府財政不足，專業執行效率較弱，需要與民間攜手合作。由政府提供土地或其他資源並搭配若干配合承諾措施，民間出資規劃興建並在特許期間營運，期間屆滿再將全部營運資產及經營主體，以有償或無償或部分有償方式交付政府。這項在全世界行之有年運轉得很好的機制，為何在台灣推動成功的機率不高？原因之一是標案本身穿緊身衣。if (typeof(ONEAD) !== "undefined"){ONEAD.cmd = ONEAD.cmd || [];ONEAD.cmd.push(function(){ONEAD_slot('div-inread-ad', 'inread');});} 現行政府標案規定條條框框太多，等於既要規定食材、也要指定菜色，要民間這個大廚徒有本事也難為。通常BOT業主是政府或公營機構，對於重大綜合開發的BOT，權責機構會先提出構想計劃概念，然後委由內部或外部專家研究評估，提出一套包括可行性分析的招商文件，公開揭露提供投資人知曉。不論誰來投標，都必須在這個相當具體的框框中去發揮，基本上沒有太多的建議及創意空間。換句話說，政府提供食材－就是土地等；同時也指定了菜色－要民間投資人執行政府規劃的項目。至於民間投資人為達成投資營運獲利及降低投資風險，而對政府的請求配合事項，祗要是超過招商規範，幾無可能讓政府事先承諾配合。這樣子的「合作」模式，民間就要有另類的思考邏輯，才敢下注。也就是秉持「頭過身就過」的認知或慣例，等取得最優議約人資格或完成簽約後，再跟政府協商、談判，或是在興建營運計劃執行中做些不著痕跡的改變。民間投資人未必是想挑戰BOT合約或法規，但也不排除有些投資人是企圖投機取巧。此種政府與民間的合作模式及心態，往往註定重大綜合開發建設的BOT，容易產生弊端，造成不歡而散的失敗結局。台北大巨蛋就是一個例子。若單從那塊基地的土地使用區分規定來規劃興建營運一座巨型活動場所，肯定在有限的使用場次下絕對入不敷出。因此，投資人必然會透過談判，爭取變更合作條件，譬如增加商場及住宅的範圍、用途等，期待變更為有較高報酬或減少投資經營風險的綜合開發計劃。如果業者硬要，政府一味讓步，那就有圖利問題；如果政府寸步不讓，那民間業者就可能用非正常方式避免虧損，總之，這是穿緊身衣的後遺症。誰的錯？再來觀察被英國統治過的香港，包括海底隧道、國際會展中心及濱海土地開發等BOT，香港的作法是：政府拿出食材（土地），交給民間來做菜，要做出甚麼菜由大廚自由發揮，但要滿足政府的基本條件（一些公共設施）。至於這塊土地如何運用？政府如何配合，就由投資人在法律規範內提出訴求，誰提出的創意最好，能圖利政府也要理所當然能圖利投資人，最好也能造福人民，那就交給誰開發營運。這才是互惠的合夥關係。從投資執行效果來看，香港的投資人比較知道自己的風險在那裡，提出最佳的組合計劃投標，規劃時所受到的拘束也比較少。如此一來，民間可以就自己的專長，在現行法令之下來規劃設計興建營運，若現行法令有窒礙難行之處，也可以事先跟政府提出要求，而不是簽約後再來爭議。做法不同，民間的起心動念不同，結果也不同，足為殷鑑。其次，政府對於BOT的執行往往整合協調不足，也欠缺配套措施，容易造成糾紛。由於政府部會間缺少協調，能夠運用公權力事前給予承諾的配合措施有限，導致執行時無法配套。回顧較早期的「月眉育樂世界」，它是台灣第一個重大休閒產業綜合開發的BOT。台糖提供土地，觀光局協助執行。最初，美國環球影城有意來投資，據悉最後放棄的原因是因為政府事先沒有規劃高速公路在月眉設置交流道，造成這個育樂園區會是封閉區域，這是未來營運的最大風險。因此，投資人要求政府事先承諾會配合得標者建設一條連結高速公路到園區的對外聯絡道路，但政府不願意在開標前承諾，使得國際大機構最後放棄投資。會有上述狀況，是因為這個BOT是台糖配合觀光局規劃的，事前沒有與交通相關部門充分溝通，做好整合周邊環境與設施的承諾配合事項，所以沒有那個部門敢事先做出承諾。事後政府雖然也是有應投資人的要求完成高速公路月眉交流道，但是已錯失良機。重大綜合開發BOT，必須經過環境影響評估的程序，以瞭解該BOT對周圍環境、交通、生態、經濟與文化等的影響，並且也可以進而了解該BOT開發所欠缺的事項，若有非民間能力所能處理的問題，政府都應該事先規劃好，且要有承諾及承擔。政府一定要做好配套措施，就像買食材不能胡亂買，要事先規劃好今天要請什麼客人、要準備什麼菜色，這些都要跟大廚先說好，否則大廚不知如何採買與分配做菜及上菜流程，最後，只能弄得賓主盡不歡，主廚被丟雞蛋，何苦來哉？總之，BOT原本是立意良好的官民雙贏計劃，沒想到在台灣，竟會發生標案本身設計方式由政府主導，限縮業者空間，而相關配套常欠缺全盤規劃，且執行過程無法兌現，使得承包政府BOT成為冒險事業，大巨蛋是個案例。姑不論雙方對錯，光是這樣的結果，BOT已經讓人望而卻步，台灣的投資機會無疑更加渺茫，政府應該記取教訓，及早修改BOT的遊戲規則，才不致走入死胡同。