引自http://tw.myblog.yahoo.com/wen2050/

國家政策研究基金會高級助理研究員 林昭禎

關鍵字： 失業 就業

       自從2008年底為因應金融風暴引發的失業潮，行政院推出「立即上工」、「四千億企業紓困計畫」、「消費券」等多項失業問題解決方案。農曆年前公布的失業率數據，讓牛年開春第一件事─「搶救失業大作戰」，成為全國矚目的焦點。眼見年後第一個上班日，全省各就業服務站人潮擠爆，馬政府立刻推出「振興經濟新方案」，預計在新年度投入三千億預算，創造至少十五萬個工作機會。可知「失業」牽涉層面廣泛，不單是個人與家庭的「痛」，也是經濟問題，處理不妥就會造成社會騷動的根源，所以各國政府皆不敢輕忽。

        就亞洲四小龍而言，2008年最後兩個月的出口都是兩位數衰退，台灣是當中跌幅最深者，尤以去年12月急降41.9%，是韓、星出口跌幅的兩倍、香港的四倍，顯見台灣出口在此波全球經濟衰退伊始受創之重。2008年12月之失業數據亦反應出同樣的情勢；香港4.1％，日本3.9％，韓國3.3％，新加坡2.2％，臺灣5.03％。

        對出口依存度高達70%的台灣，當前的經濟前景並不樂觀，可知失業情勢險峻，不過比對2000年的科技泡沫與2008年因金融海嘯而產生的失業問題，屬性、結構上皆不相同。但是，我們見到的政府對應措施，無論是補貼雇用、發放訓練津貼或公共服務就業計畫，仍不脫既往基調；均在「強化失業給付內容，提供短期工作機會」的框架內。本文擬從各國解決失業問題之主要措施及其成效著手，探討現今就業措施之迷思與兩難，並檢視臺灣現階段之勞動問題研提建議方案。
以往解決失業問題，多數國家均採行失業給付、失業救助、提早退休津貼等消極性（passive）措施來維持失業者的所得。雖然所得中斷是失業者面臨之最大困境，也是相關政策應優先解決的問題，惟過去所採行之消極性措施因欠缺強化失業者工作又因與提升勞動品質的機制，故長期實施下來，出現嚴重的福利依賴問題。

        加上歐美國家自二次石油危機以來，因「停滯性通貨膨脹」導致各國失業率長期居高不下，社會福利支出大幅增加，政府財政日益惡化，「新自由主義」日漸興起，在強調「解決管制、開放市場及自由貿易」的精神下，解決失業問題開始朝社會福利政策與勞動政策相結合的方式邁進，以「促進就業」為政策目標，而不再只是著重所得的維持。
當工作、職位成為個人身份認同與社會地位的主要憑藉時，當有無工作成為領取社會保險的資格時，我們不禁要問；工作具有什麼樣的社會意義？在經濟全球化下，勞動彈性化的衝擊下，我們需要什麼樣的就業政策才能安身立命？

        在討論臺灣的就業促進政策發展方向前，先說明目前在臺灣就業市場、政府勞動及社會福利政策發展中，隨著全球經濟變遷，所呈現的諸多迷思、弔詭與兩難。

迷思一：鬆綁勞動法令，可降低失業率

       鬆綁勞動法規，勞動市場彈性化與去規則化（De-regulation）將有助於降低失業率。誠如研究全球化的學者所指出，全球化趨勢下所反應的經濟與社會價值，就是「新自由主義」（Neo-Liberalism）。它強調「國家解除管制與經濟自由化」（李碧涵，2002），因此，國家藉著鬆綁勞動法規，吸引企業投資創造就業機會，而企業也藉著外包制(outsourcing)或運用部分工時勞動、派遣勞工，以降低生產成本，增加產品競爭力。

        此舉造成「核心與邊陲」的勞動市場型態，即勞工被區分為對組織發展具有關鍵重要性的核心勞工，與可替代性高的邊際勞工兩大類。所謂核心勞工享有較佳的工作保障、福利，與職業訓練機會。而邊際勞工一般是技術水準較低的勞工，由於升遷機會少，其流動性較高，在數量上具有相當彈性，企業可用定期契約、部分工時或派遣的方式進用，因此不易獲得工作保障與福利。

        勞動彈性化或許可以讓企業用人較不易受到勞動法令之限制，可以創造較多的職缺，解決失業問題，但對邊際勞工而言，卻因低工資、福利少，加上就業不穩定，易陷入「工作貧窮」（working poor）的困境，導致勞動市場M型化。因此，彈性化的勞動市場，究竟是滿足了誰的彈性需求呢？

迷思二：透過職業訓練，增強就業技能，就可以重返職場

        透過職業訓練協助失業者重返職場，存在著一項假設：即工作機會是存在的，只不過是因為失業者缺乏該項工作技能所以才會失業。其實這樣的假設存在著各種不同層面的問題。第一，勞動市場未必確實存在著工作機會。第二，即使職業技能方面的要求可以獲得滿足，但未必在就業空間、時間與就業壓力承擔上均能相配合，而存在著各種不同面向的就業條件差距，此亦即勞動彈性化的理論之一。第三，就業除了職業技能與相關就業條件的適宜性外，某些時候也需要社會技能與社會支持，特別是對弱勢人口群。因此，在實務上也發現許多職業訓練未必是根據已存在的職務需求而進行的，而是基於期待，並希望能在完成職業訓練時，可以配合出現適當的工作機會。

        實證研究則顯示；職訓成效會隨著訓練對象不同而有明顯差異。對長期失業者而言，當景氣擴張時參加職業訓練雖有助於其再就業，但由於所需成本很高，故未必符合成本效益原則；而當景氣低迷時，參加職業訓練對其再就業則無多大幫助。對於被大量解雇的勞工而言，參加職業訓練能使其提早再就業，但對其再就業後的薪資則無提升效果。對初進就業市場的年青人而言，訓用合一可以大幅提高職業訓練的成效，至於一般訓練則對其就業的助益不大。在芬蘭針對長期失業者與青年失業者的訓練成效進行追蹤評估，發現一年後有45％的失業者在重返職場後三個月再度失業，且訓練的移轉效果有隨時間增長而遞減的情況。

兩難困境：在台灣工作福利（Workfare）方案的成效，既難符合經濟性標準，也不易達成社會面目標

        自1996年以來，我國失業率持續上揚， 2002年達到5.2％的最高點：令長期處於低失業率的民眾，無不期望政府投入資源，改善失業問題。加以，同時期的韓國於1997年亞洲金融風暴之後，執政當局採取連續兩年六期的大規模公共服務擴大就業方案，間接促使其失業率由1998年的6.8％下降至2002年的3.1％。有鑑於此，我國政府部門亦施行一系列的促進就業措施，例如「永續就業工程」、「多元就業開發方案」、「公共服務擴大就業方案」等，採以工代賑的方式，結合社會福利措施與就業，協助低收入戶或弱勢勞工重返就業市場。

        然其成效，根據吳忠吉教授針對2002年推出的200億擴大公共服務就業方案進行研究，發現該計畫雖為社會創造了3萬4千人的就業機會，佔當年新增工作的33.90%。但從2003年的失業情況觀察，國小以下，年齡在45歲以上的族群失業不僅未有改善，且更形惡化；實際受益的是高中職與專科，而年齡在25歲至44歲的族群。這或許表示公共服務就業方案，政府希望協助中高齡失業者之立意雖佳，但在就業規劃與分配上，仍有所疏失，以致受惠的以中高學歷且較年青之族群為主，而有「豬不肥，卻肥到狗身上」的現象。

        林昭吟教授從多元就業方案的效益評估中，發現計畫薪資普遍高於參與者之收入，亦即參與者在加入公共就業前之薪資，或期滿後再就業之收入均較公共就業計畫所提供的薪水低，換句話就是公共就業計畫對參與者日後再就業之薪資提升助益有限。
傅從喜教授的研究則顯示；人力資本較優、勞動市場參與之經驗較佳者，於公共就業計畫期滿後再就業之機率較高，也就是說公共服務就業計畫雖具協助失業者度過低潮期之效果，但對改善勞動市場弱勢者之就業處境，成效相當有限。

        綜上所述，可知公共就業計畫雖能協助失業者或低收入戶「度小月」，但能否增加其就業能力，協助其重返場，仍須視參與者個人條件，擁有較佳人力資源者方是本計畫的受益者，而非一般中高齡、教育程度較低者。

        本文並非鼓吹自由市場機制，而是解決失業問題，應尊重勞資雙方之看法，單從法令保障勞工權益，勞工未必受惠，即便是政府提供就業機會，所創造之效果仍相當有限。當然降低失業率也不能只從勞動政策著手，它與產業政策、人力政策都有相當關連，必須從總體面予以綜合考量，而非僅以各式各樣的短期公共就業促進計畫，協助失業者度過經濟景氣衰退期。應配合產業轉型發展，協助新興產業減輕人事成本，針對進用某一類人口，給與特定期間的優惠，諸如知識產業若進用19至29歲的大專青年，便給與企業3年的社會保險減徵優惠，或是傳統產業不解雇45歲以上的中高齡員工，同樣給與減徵社會保險的優惠。

        至於職業訓練則應結合現有公立職訓中心之場地與科技院校之師資、設備，配合當地產業需求規劃訓練內容，並提供就業媒合的協助，唯有訓用合一才能發揮職業訓練的功能，同時提升勞工終身學習意願。儘管此舉未必能立時降低失業率，但從長遠的角度來看，人力資本的投資與產業發展相結合才是化解失業問題的根本之道。

（本文曾發表於民國98年2月8日中央日報星期論壇）