強國論
State-Building: Governance and World Order in the 21th Century


序言摘要：

當務之急

建構國家體制（state-building）意謂著創設新的政府體制，並且強化現有的體制。本書將揭櫫一個理念：建構國家體制是當今國際社會最重要的議題之一，因為世界上許多最嚴重的憂患，都蔓延自積弱不振或病入膏肓的國家，從貧窮、愛滋病、毒品到恐怖主義，莫不如是。我同時也認為，人們對於建構國家體制雖然已知之甚詳，但有待探索的領域仍相當廣袤，尤其是如何將健全的體制轉移到開發中國家。我們知道如何以跨越國界的方式挹注資源，但是運作健全的公共體制有賴於某些心態習性的養成，其推動過程也相當複雜困難。對於這個領域，我們必須投入更多的心思、關注與研究。

有些人可能對此不以為然，認為今日的當務之急應該是限制或裁抑國家的角色，怎麼會是建構國家體制？畢竟過去一個世代以來，世界政治的潮流趨勢一直是批判「大政府」，並且將國家部門的活動轉移到私人企業領域或者公民社會。然而在某些地區，尤其是開發中國家，政府的孱弱、無能甚或無政府狀態，才是貽害無窮的禍因。

以愛滋病為例，非洲至少已經有兩千五百萬人罹病，死亡人數勢必直線上升至天文數字。愛滋病可以用抗反轉錄病毒（antiretroviral）藥物來治療，已開發國家就是如此。因此國際社會正積極募集愛滋病醫療經費，並極力要求大藥廠妥協，讓非洲與第三世界部分地區可以販售較便宜的學名藥。愛滋病的問題雖然有一部分是資源問題，但另一個重要部分在於政府推行公共衛生政策的能力。抗反轉錄病毒藥物不僅價格昂貴，而且服用方式複雜；不像疫苗接種能夠一針見效，這類藥物的療程漫長，劑量計算繁複，如果沒有遵照指示服用，反而可能會讓愛滋病毒趁隙突變並產生抗藥性，導致疫情更不可收拾。有效的治療需要健全的公衛基礎設施與公眾教育，並掌握特定地區的愛滋病流行病學知識。許多撒哈拉沙漠以南的非洲國家，就算醫療資源已經到位，但是政府機構依然欠缺對抗疫情的能力（不過還是有些國家，例如烏干達的表現就鶴立雞群）。因此要真正解決愛滋病問題，我們必須幫助受害國家發展其政府機構的效能，以善用外界挹注的資源。

貧窮國家欠缺國家體制效能，一直是已開發國家揮之不去的夢魘。冷戰落幕之後，遺留下諸多衰頹不振的國家，從巴爾幹半島、高加索地區、中東、中亞到南亞。國家體制的崩解或凋敝，在一九九○年代導致一場又一場的人道與人權災難，肆虐索馬利亞、海地、柬埔寨、波士尼亞、科索沃與東帝汶。美國與其他國家原本還一廂情願，認為這些問題只侷限於局部區域，但是九一一恐怖攻擊事件充分證明，國家體制的孱弱已經形成一個艱鉅的戰略難題。極端的伊斯蘭教恐怖組織染指大規模毀滅性武器，為國家體制孱弱的問題雪上加霜，衍生出安全層面的深遠顧慮。美國以大軍進攻阿富汗與伊拉克之後，在當地挑起國家重建的重責大任。一時之間，強化或建立一個國家欠缺的某些效能與體制，儼然成為全球熱門議題，並且與許多重要區域的安全息息相關。因此對當事國與國際社會而言，國家體制孱弱的問題都是當務之急。

本書分為三個部分。第一部分鋪陳出一個分析架構，藉以理解「國家性」（stateness）的多重層面，亦即政府的功能、效能以及合法性基礎。這個架構將解釋何以對許多開發中國家而言，問題在於積弱不振的體制，而非過度強勢。第二部分探討造成國家體制衰弱的原因，尤其要解釋為何儘管經濟學家不斷努力，公共行政仍然難以成為一門科學；這項缺憾也嚴重侷限了外界協助某些國家強化其體制效能的能力。本書最後一部分從國際社會層面討論國家體制孱弱的問題：衰弱的國家體制如何導致局勢不安、動搖國際體系中的國家主權原則；以及國際層面的「民主合法性」問題如何成為美國、歐洲與其他已開發國家對於國際體系的爭議焦點。

本書的藍本是二○○三年二月十八日至二十一日間，我在紐約州綺色佳康乃爾大學（Cornell University）梅森哲講座所做的演講。我非常感謝大學母校康乃爾以及前任校長羅林斯（Hunter Rawlings），他邀請我回母校主持這個夙負盛名的講座。我尤其要感謝康乃爾大學社會學系的倪志偉（Victor Nee）教授，他盡心盡力主辦這一系列演講，讓我得以利用新成立的「經濟與社會研究中心」，同時也要感謝中心副主任史偉德柏格（Richard Swedberg）。

本書諸多理念來自一門比較政治學的研究所課程，是過去幾年我和李普塞特（Seymour Martin Lipset）在喬治梅森大學（George Mason University）公共政策學院共同講授的，多年來李普塞特讓我獲益良多，本書正是題獻給他。

一如以往，最後我要感謝在本書的寫作過程中，家人對我的支持。




第一章　國家體制的欠缺面

在人類發展的歷史上，國家體制（state）源遠流長，可以追溯到約莫一萬年前在兩河流域勃興的農業社會。中國的國家體制是一套訓練有素的官僚系統，運作達數千年之久。就歐洲地區而言，能夠動用大批軍隊並向人民徵稅的現代國家，以及能夠對廣大領土行使主權的中央集權式官僚體系，要到相當晚近的時期才出現，大約是濫觴於四、五百年前，法國、西班牙與瑞典奠定了其君主體制。這些國家有能力提供秩序、安全、法律與財產權，也讓現代經濟世界得以出現。

國家體制的功能不勝枚舉，其效應也良窳互見。同樣的一股強制性力量，既可以用於保護財產權及保障公民安全，卻也能讓政府沒入私人財產、侵犯公民權利。由國家壟斷並行使合法權力，一方面讓國家之內的個人免於霍布斯（Thomas Hobbes）所謂的「人與人相互對抗的戰爭」，另一方面也可能導致國家與國家的衝突與戰爭。現代政治的職責就是要馴服國家體制的力量，將其行為導向人民認定為合法的目標，同時以法治來監督其權力的行使。

就這個意義層面而言，現代國家體制絕非普世皆然，世界上許多地方過去都沒有這種體制可言，例如歐洲強權殖民之前的非洲撒哈拉沙漠以南地區。第二次世界大戰之後，去殖民化過程讓開發中地區紛紛建立國家體制，在印度與中國等國家也成果斐然，但是非洲、亞洲、中東許多地區的國家體制都徒具虛名。歐洲最後崩潰的帝國∣∣蘇聯，也觸發了相當類似的歷程，其結果各有千秋，但同樣是問題重重。

國家體制衰弱的問題以及建構國家體制的必要性其實已經存在多年，只不過九一一事件更突顯出兩者的重要性。雖說貧窮並不是恐怖主義的近因：那天策動攻擊世界貿易中心與五角大廈的恐怖分子，都是出身中產階級家庭；而且他們是旅居西歐時才走上極端，並不是在其母國就已如此。然而，這場恐怖攻擊迫使西方世界面對一個核心問題：現代化的世界提供一整套非常誘人的條件，既有市場經濟的物質繁華，也有民主體制的政治與文化自由；無數世人都嚮往這樣的條件，正因如此，低度開發國家的移民與難民才會不斷湧入高度開發國家，一去不回頭。

然而在這世界上有許多社會難以達致西方自由世界的現代性。過去兩個世代以來，東亞地區有幾個國家轉型成功；但是其他開發中國家若不是停滯不前，就是走上回頭路。關鍵問題在於：西方自由世界的體制與價值觀是否放諸四海而皆準？抑或如杭廷頓（Samuel Huntington, 1996）所言，那只是衍生自歐洲北部特定地區的文化習性？西方各國政府與各種類型的國際發展機構，對開發中國家提供的有用意見與協助一直相當有限，他們所欲達成的崇高目標也因此大打折扣。

國家角色的爭議

我們可以合理地認定，形塑二十世紀政治的一大力量，就是關於國家體制規模與力量的爭議。二十世紀的開端是自由世界的秩序當道，由大英帝國這個領袖群倫的自由國家主持大局。然而就當時的英國或歐洲其他強權而言，國家體制的運作範疇並不廣泛，主要集中於軍事領域；美國的情況更為狹隘，沒有所得稅、沒有濟貧計畫，也沒有食品安全規範。二十世紀歷經了戰爭、革命、經濟恐慌與再度爆發的戰爭，自由世界的秩序土崩瓦解，而多一事不如少一事的自由國家體制，也在許多地區被高度中央集權、積極運作的國家體制取代。

其中一股潮流衍生出弗瑞德利希（Carl Friedrich）與布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）（1965）所稱的「極權」（totalitarian）國家體制，企圖將整個公民社會斬草除根，迫使分化孤立的個人為國家的政治目標服務。隨著納粹德國在一九四五年淪亡，右翼的極權國家體制實驗畫下句點；但左翼的極權國家體制一直撐到一九八九年柏林圍牆倒塌，才被其內部叢生的矛盾衝突壓垮。

在未受極權荼毒的地區，國家體制的規模、功能與範圍也蒸蒸日上；二十世紀前七十五年的民主國家幾乎無一例外。大部分西歐國家與美國在二十世紀之初，國家部門佔用的國內生產毛額（GDP）只略高於一○％，但是到了一九八○年代卻逼近五○％（社會主義民主國家瑞典更高達七○％）。

這種增長與隨之而來的效率低落以及負面效應，引發了強而有力的反彈，以「柴契爾主義」（Thatcherism）與「雷根主義」（Reaganism）的形態呈現。一九八○年代與一九九○年代政治的一大特徵，就是自由主義理念在已開發國家卷土重來，試圖遏阻甚至逆轉國家部門的擴張（Posner, 1975）。共產主義是國家主義（statism）最極端的形態，而共產主義的崩潰讓非共產地區削減國家體制規模的努力如虎添翼。海耶克（Friedrich A. Hayek, 1956）在二十世紀中期指出極權主義與現代福利國家有所關聯，因此成為眾矢之的，然而他在一九九二年過世之前，仍然親眼看見自己的理念重獲正視，不僅見於政治領域的保守派與中間偏右政黨崛起掌權，也見於學術界的新古典經濟學聲勢大振，成為社會科學的翹楚。

一九八○年代到一九九○年代初葉這段關鍵時期，削減國家部門規模是各國政策的綱領，當時許多前共產世界、拉丁美洲、亞洲與非洲國家紛紛擺脫威權統治，蔚為杭廷頓所謂的「第三波」（third wave）民主化風潮。前共產世界無所不包的國家部門，的確應該大刀闊斧地精簡；然而有不少非共產的開發中國家，照樣會出現國家部門過度膨脹的問題。以墨西哥為例，政府經費佔國內生產毛額的比例在一九七○年只有二一％，到一九八二年卻竄升到四八％，同時期的財政赤字也相當於國內生產毛額的一七％，從而為當年爆發的債務危機埋下導火線（Krueger, 1993）。諸多撒哈拉沙漠以南非洲國家的國家部門經營大型的國營企業與農產運銷機構，結果對其生產力是成事不足、敗事有餘（Bates 1981, 1983）。

為了回應這些趨勢潮流，國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（World Bank）之類的國際金融機構以及美國政府提出的建議，都會特別強調採行一整套措施，宗旨在於降低國家部門對經濟事務的干預；一位擘畫者（Williamson, 1994）稱之為「華盛頓共識」（Washington consensus），拉丁美洲的批評者則貶之為「新自由主義」（neoliberalism）。二十一世紀初期，華盛頓共識備受攻詰，其對手不但有反全球化的抗議人士，還有在經濟學界具一定地位的學院派人士（如羅德里克 [Rodrik]、史提格里茲 [Stiglitz]）。

事後回顧，華盛頓共識本身並沒有錯：在開發中地區，國家部門經常是成長的障礙，長期而言只能透過經濟自由化來對治。不過問題在於，國家部門儘管在某些領域應該收斂，但是在其他領域卻必須強化。鼓吹經濟自由化改革的經濟學家，在理論層面對這個問題一清二楚，但是當時各方過於強調縮減國家部門的運作，並有意或無意誤導為進行全面縮減。因此儘管建構國家體制的重要性並不在縮減國家體制之下，卻沒有得到應有的探討與重視，結果導致眾多國家的經濟自由化改革眼高手低、承諾落空。甚至在某些國家，由於健全的體制框架尚未建立，經濟自由化的後果反而是每況愈下，悔不當初。問題出在基本觀念的混淆，無法釐清國家本質的諸多層面，並理解它們與經濟發展的關連。



範圍與力量

吾人分析國家體制在國家發展中扮演的角色，開宗明義要提出一個問題：「美國的國家體制應界定為強大還是薄弱？」李普塞特對此提出明確的答案（1995）：美國的體制在設計上，就是要刻意削弱或侷限國家體制的力量。美國創建於一場反抗國家體制權威的革命，因此衍生出一種反國家主義的政治文化，表現為對國家體制力量的束縛掣肘，諸如憲政政府、對個人權利的明確保護、三權分立、聯邦體制等等。李普塞特指出，與其他發展成熟的民主國家相較，美國的福利國家制度建立較晚，而且範圍較為侷限（例如未曾施行全民健保），美國的市場經濟管制較為鬆散；而且到了一九八○年代與一九九○年代，美國率先在福利國家制度上打退堂鼓。

然而從另一個角度來看，美國的國家體制又可以說是非常強大，韋伯（Max Weber）在一九四六年將國家體制定義為：「一種人類的社群，在特定的領土之上（成功地）壟斷了實質力量的合法運用。」換言之，國家體制的本質在於「強制執行的能力」：究極而言，國家能夠派一個人穿上軍服、拿起槍桿，迫使其他人遵守國家的法律。在這方面，美國的國家體制極為強大：它眾多的執法機構遍布於聯邦、州與地方層級，執行內容從交通規則、商業法到權利法案，無所不包。與其他成熟民主國家的公民相較，美國人並不算恪遵法律，個中原因相當複雜（Lipset, 1990），但絕不是因為美國缺乏一個法網恢恢、嚴懲重罰、執法權力不可小覷的刑法與民法系統。

換句話說，美國有一個多方設限的政府體系，其國家體制的運作歷來限制在一定的範圍內；然而在這個範圍之內，美國政府制定並執行法律與政策的力量卻非常強大。許多美國人民對於自家政府的崇尚效率和鐵面無私，自然會有言之成理的譏諷不滿（例如Howard, 1996），然而美國的法治卻令其他國家的人民羨慕不已：那些對地方汽機車監理單位抱怨連連的美國人，不妨到雅加達或墨西哥市嘗試申請一張駕照或處理一樁交通違規事件。

因此我們必須將國家體制的運作範圍與力量強弱區分開來，前者是指政府施政的各種功能與目標，後者則是國家擬定與實施政策、執行法律並兼顧廉潔與透明的能力──現在通稱之為國家體制或制度的效能。我們在探討國家本質時經常會混淆力量（strength）這個字眼，用以泛指此處標舉的範圍（scope）以及力量（strength）或效能（capacity）。

區分國家體制這兩個層面，讓我們得以建立一個比較基礎，來分析世界各地國家體制的強弱程度。我們可以將國家體制的運作範圍視為一連續體，從「不可或缺」、「可以考慮」延伸到「可有可無」，在某些情況下還會出現「弊多於利」甚至「有害無益」的狀況。當然，對於國家體制功能的層級劃分，人言人殊，尤其是觸及財富重分配與社會政策的時候。但是大多數人都會同意劃分層級是必要的工作：國家體制首先要能夠確保公共秩序、防範外來侵略，然後才能顧及施行全民健保或免費高等教育。世界銀行一九九七年的《世界發展報告》（World Development Report）提供了一份國家體制功能的清單，頗具參考價值。這份清單劃分出三個範疇：最低功能、中等功能與積極功能（表1.1），雖然不夠詳盡全面，但還是可以作為衡量國家體制運作範圍的基準。