強國論
State-Building: Governance and World Order in the 21th Century


‧書系：NEXT
‧編號：BE0133
‧作者：法蘭西斯‧福山
　Francis Fukuyama
‧譯者：閻紀宇
‧出版日期：2005/11/14
‧ISBN：9571343900
‧定價：200 元／頁數：176 頁



在一個紛亂的時代，我們更需要強有力的政府！

福山過去斷言，歷史將終結於民主自由與資本主義。

共產主義政權潰散，中國走向開放市場，福山的論證成為事實。

20世紀結束之前恐怖主義勃興，極端分子以阿富汗等衰弱國家為基地，恐怖攻擊行動席捲全球；在本書中，福山提出「建構國家體制」來因應這個迫在眉睫的議題。

九一一事件之後，全球政治的當務之急不再是如何削弱國家本質，而是如何增強。……我們並不想重演強權爭霸的歷史，但還是要體認權力的不可或缺。──福山

福山過去在著名的《歷史之終結與最後一人》中，斷言自由民主體制與全球資本主義將獲取優勢地位。然而這本新書主題是：如何建構一個國家體制。

福山指出，「歷史之終結」並不是一個自動自發的過程，必須以治理健全的政治實體為先決條件；從經濟的觀點來看，一個強而有力的國家應該是體制運作範圍小，但效能力量強大。

他相信「世界上許多最嚴重的問題，都來自衰弱或失敗的國家」。福山在本書中縱論何謂強大的國家體制，並解析將有效的體制成功轉移至衰弱國家的作法，可說是為21世紀歷史之終結下了新註解。




▼ 作者簡介

法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）

生於1955年，日裔美籍學者。哈佛大學政治學博士，現任約翰霍普金斯大學、尼茲高等國際研究院、舒華茲講座、國際政治經濟學教授。曾任美國國務院思想庫「政策企劃局」副局長。著有《歷史之終結與最後一人》、《後人類未來──基因工程的人性浩劫》、《跨越斷層──人性與社會秩序重建》、《信任》。他的第一本著作《歷史之終結與最後一人》讓他一舉成名。



▼ 譯者簡介

閻紀宇

台灣大學中國文學研究所碩士。曾任Discovery Channel編譯，現任光武技術學院通識教育中心講師、中國時報國際新聞中心撰述委員，編譯範圍遍及國際政治、科技發展、戰爭軍事、社會趨勢、宗教信仰、人文思潮。已出版重要譯作：《決斷2秒間》、《未來在發酵》、《當知識份子遇到政治》、《魔鬼詩篇》、《遮蔽的伊斯蘭》、《中國即將崩潰》、《20/21》。



▼ 書評讚譽

「前瞻」與「務實」這兩個評語，很少能夠同時適用於一部作品，但是福山的新書當之無愧。時值今日，國家體制建構已成為全球當務之急，本書提供了專業的引導，讓讀者瞭解這個課題何以重要以及如何著手。──柯立特嘉德（Robert Klitgaard），帕迪蘭德研究院國際發展與安全教授

本書以坦承無諱的態度剖析吾人當前最大的挑戰：如何因應已經失敗或者每況愈下的國家。福山的跨文化分析發人深省，直探在衰弱國家建構體制的兩難困境，彰顯出美國應該致力於建構國家體制的藝術，才不會讓事態更加惡化。──柯洛克（Chester Crocker），喬治城大學華許外交學院史勒辛格講座戰略研究教授

這是一部精湛、冷靜、見解獨到之作，研究一個複雜困難、但重要性無與倫比的議題。對於布希政府及其批評者，以及全球各地的領袖與決策人士，福山的分析不可不讀。──卡根（Robert Kagan），卡內基國際和平基金會資深研究員

福山是一位頂尖的當代事務分析家，他獨具洞見與特色的論述，讓我們更加理解今日世界複雜的社會與政治層面。──杭廷頓（Samuel P. Huntington），哈佛大學國際與區域研究學院院長、威瑟海講座大學教授

本書極為精采，引人入勝，而且傳達了一個重要的訊息：國家體制建構與國家重建的相關知識仍有許多重大疏漏，但亡羊補牢猶未晚。特別值得一提的是，國家體制的範圍與力量這兩個層面應該截然劃分。本書的重要性將超過福山以往的著作。──史偉德柏格（Richard Swedberg），康乃爾大學經濟研究中心副主任

福山過去一直推崇自由主義，指出歷史正緊靠著資本主義邁進終點，人類獲得了解放。九一一之後，他重新認識國家建制的作用，……他不再稱呼資本主義與自由主義的歐美市場為歷史終點，現在，他稱呼他們為現代國家建制。──石之瑜，台灣大學政治系教授

從《歷史之終結與最後一人》到《強國論》，福山一直在思索國際發展趨勢與人類生活藍圖，他仍然堅信歷史終結的發展與宿命，認為民主政治與自由經濟是最合適的制度，但強調必須強化國家體制與治理能力。──楊永明，台灣大學政治系教授



▼ 目錄

名家讚譽

推薦序　歷史終點的別名　文／石之瑜
推薦序　國家治理強化、歷史仍將終結　文／楊永明

序　言　當務之急

第一章　國家體制的欠缺面
國家角色的爭議／範圍與力量／範圍、力量與經濟發展／舊瓶新酒的理念／制度的供應面向／制度的需求面／國際援助雪上加霜

第二章　衰弱國家與公共行政的黑洞
制度經濟學與組織理論／目標的模糊性／委託人、代理人與誘因／權力下放與裁量權／束之高閣與重返故轍／組織模糊性之下的效能建構：政策意涵

第三章　衰弱國家與國際合法性
新帝國／國家主權侵削／國家重建 ／國際層面的民主合法性／超越民族國家

第四章　小而強的國家體制


推薦序一：歷史終點的別名

◎文／石之瑜

這本作者號稱不是要替美軍入侵伊拉克粉飾的著作，最終還是試圖要說明，為什麼美國要將現代化的進步體制移植到伊拉克，但同時也不避諱地根據種種歷史經驗指出，美國這個合情合理的良善意圖未必會成功。邇來國家的功能受到許多不同的評價，許多經濟學家認為國家會干預市場，影響效率，因此認為國家的範圍要縮小，但在歷史事實上，國家所干預的範圍愈來愈大。法蘭西斯．福山新作∣∣《強國論》，對這兩種觀點俱陳，但情感上比較同情建立某種有效率的國家。在這樣一個情感傾向中，福山在書中分析現代國家體制與國家性質。

福山辯稱，現代國家體制是因應現代發展所不可或缺的公共管理基礎，缺乏這樣的現代體制，不但對效率與效能的提升形成掣肘，還會導致本社會流民移往歐美等由現代國家所管理的社會，造成歐美現代社會管理的困擾。他並觀察開發中國家的歷史經驗，看到政府體制發生關鍵作用，因此不贊成經濟學家一味地貶抑政府的積極功能。他比較細膩地依照統御範圍與統治能力，將國家的性質加以分類。國家統治能力強不見得代表干預嚴重，而國家統御範圍廣也不意味著統治能力強。他讚賞歐美那種統治能力強，但統御範圍有限的國家體制。

統治能力的建立需要很多條件配合，其中除了一般都會觸及的制度與資源問題，他特別提到文化的力量。換言之，制度的良莠不一定能解釋政府的效能，還要看是否有好的法治文化或領導文化。這就鋪陳出歐美國家當下面對的一個關鍵問題，即要不要輸出健康的國家體制到開發中國家。他受到九一一事件的刺激，認為恐怖主義的誕生與國家建制的性質有關。如果能將伊拉克重建成現代國家體制，其社會便不會孕育出恐怖主義。可惜他的研究在二○○五年暑假的紐澳良風災之前發表，因此對美國現代體制無法因應風災的現象，無法納入討論。不過，為了因應重建伊拉克國家體制的問題，福山呼籲必須就如何更有效地輸出現代化的國家建制進行深入研究。

他對國家干預程度與能力的研究，乃是資本主義市場降臨之後，知識界長久以來都在思索的問題，但這並不是天真無邪、純屬個人興趣的研究議程而已，因為這樣的設問，已經對人類的政治環境有了至少兩種規定。第一種規定是，先有社會，才有國家，唯有如此假定，國家的行動才能被視為是一種對社會的外來干預。第二種規定是根據第一種規定的邏輯推論所得，即國家干預範圍的擴大，是因應社會範圍的擴大，故國家干預的範圍不是國家建制所無中生有而來的。這個社會先於國家的前提，符合歐美社會的歷史經驗，但對遭遇殖民母國切割之後，於旦夕之間轉為主權國家的許多開發中地區而言，則是靠國家在營造社會。此何以在非歐美國家中，國家建制這個概念的意義，難以視為是由社會所決定；相反的，社會是由國家菁英由上而下在界定。國家先於社會，且國家統御範圍的擴大，帶動社會功能的擴大。

這是為什麼福山對於國家干預範圍由淺入深的標準，可能搬到開發中國家適用的話就會有困難。比如說，福山認為國防作為國家的功能，比教育更為基礎；但在一些開發中國家，國防並非最基礎的功能，因為統治者的敵人與盟友都是跨越疆界的族群，談國防似乎不合理，也不相關。又比如，福山認為財產權的保護比財富重分配是更基礎的國家功能；但在開發中國家卻常常必須因應群體文化，而以保障集體財產權為首先要著。另外，福山認為，現代國家體制在東亞的出現有些異於常態，卻是屬於成功的例子，而且這個成功的判斷未必全歸功於制度層面的國家體制建構，於是他同意文化與領導人的影響。他指出，不論是新加坡或是日本，都是這方面的例子，因為在那裡，國家體制建構對於市場與生產都是助力，而不是阻力。福山沒有引述另一種對此現象的有趣觀點則是認為，在東亞，國家與社會不存在先後問題，而是共生的一體兩面。

至於現代是不是一種值得追求的終極價值？現代化是不是一種文化改造？而文化改造是否就一定是值得無條件鼓勵呢？福山推崇杭廷頓對開發中國家的研究，認為對於其間現代國家體制建構相當關鍵，是令人耳目一新的觀點。不過，在進入後現代之後的歐美社會，有助於市場文化與生產效能的所謂現代制度，是否仍然那麼可欲呢？這個提問在流行的保育觀念中已經成為主流意識，現代化價值已是被質疑批判的對象，然而在國家體制尚未現代化的社群中，卻好像沒有機會進行這樣跨越歷史階段的反省，起碼福山顯然不打算鼓勵開發中國家這麼去檢討現代國家體制的建構，以至於現代國家體制對開發中地區的輸入或建構，仍舊以市場與經濟效率為評估的依據。假如這個依據是進入現代國家體制後必須重新思量的，則以現代國家體制為當前歷史發展目標的開發中國家，不就在走冤枉路了嗎？

福山過去一直推崇自由主義，指出歷史正緊靠著資本主義邁進終點，人類獲得了解放，已經免於受到集體的民族主義或法西斯所動員，也免於複製生物界那種男尊女卑的父權文化，這都是因為自由市場的競爭有效化解了暴力與宰制的慾望。自由主義之所以成為可能，正是由於已經沒有暴力在對人身進行威脅。九一一之後，他重新認識國家體制建構的作用，發現人類為了管理各種威脅，一方面需要有效能的國家，但二方面又希望是不會干預市場的現代國家。故他其實並沒有在本書中修正太多他原先的主張，或他對開發中國家的看法。所不同的是，他不再稱呼資本主義與自由主義的歐美市場為歷史終點，現在，他稱呼它們為現代國家體制建構。



推薦序二：國家治理強化、歷史仍將終結

◎文／楊永明（台灣大學政治學系教授）

還記得九○年代初留學美國期間，正值冷戰與波斯灣戰爭結束，美國國內興奮地慶祝著美國價值的勝利，但卻也徬徨於新世界秩序的未來發展。此時，福山的《歷史之終結與最後一人》一書正好填補美國學界與媒體的探索，福山認為人類尋求更好的政治制度的歷史已經終結，民主自由制度獲得了最終的勝利；一時洛陽紙貴，連課堂上老師與同學們都在激辯著福山的論點。福山後來陸續出版數份重要著作，進入著名大學擔任講座，不論他的觀點是自由主義的現代化理論，還是替美國利益確保全球競爭利基，福山的文章總是引起國際社會的關注。

九一一事件讓美國與國際社會質疑福山的歷史終結觀點，認為恐怖主義終結了福山的主張，民主體制與自由經濟的脆弱性顯現無遺，雖然在強力反恐與揮軍伊拉克之後，美國本土安全獲得喘息，但是在新興威脅與傳統挑戰的雙重夾擊，特別是來自發展中國家的失敗治理所產生的擴散效應，國際社會仍然籠罩在恐怖主義、人道迫害、環境衛生與能源危機的全球威脅之下。

福山這本書企圖回答自冷戰結束以來的國家治理失敗所導致的連串問題，福山認為當前許多國際問題的根源來自於衰弱國家或失敗國家，而治療藥方乃是如何建構有效能的國家體制與施政能力，使得國家得以邁向市場經濟和自由主義民主制度；因此，福山的中心思想並未變化，只是尋求更為合理的解釋，而這本建構國家體制是他的最新解答。換言之，國家建構是歷史終結的前奏，因為歷史終結主要是指出現代化發展的必然走向，而現代化的前提則是要有國家體制的配合。

福山認為國家建構包括創設新的國家體制以及強化現有政府制度與功能，他並進一步將國家建構分為兩個層面：國家體制的運作範圍以及國家體制的能力強弱，前者是指政府施政的範圍與功能，後者則是政策執行的效能與力量；這兩個層面的交集代表著國家政府的強弱程度，而如果觀察特定時間內國家體制在這兩個層面的變化，也可以得知當時政府的施政好壞與效能，判斷這個國家是正走向發展繁榮還是衰弱失敗。

過去不同國家體制的爭鬥，從資本主義、法西斯主義到共產主義，主要是在對於國家體制的範圍有不同的主張，後來出現福利國家觀點，更是將政府施政的範圍擴大到個人生活的全面範圍。然而伴隨民主化與全球化發展，在許多發展中國家卻出現衰敗的現象，這是因為國家體制範圍的受限，或者是政府執政效能的降低，使得國家體制無法為其國民提供安全保障，無法維護法治和人權，無法提供有效的治理，無法提供公共商品如經濟增長、教育和保健等基本功能，因而走向衰敗的道路，進而成為國際社會的主要威脅。

有趣的例子是，福山在書中提到二次大戰之後，美國佔領日本，麥克阿瑟企圖完全重建日本這個國家，包括政府與官僚組織，但是並未成功；可是到了八○年代，這個被美國批評的官僚體制，卻讓日本成為世界第二大經濟體，也讓美國國力與地位飽受挑戰；然而進入二十一世紀的日本，官僚卻又成為小泉結構改革的目標。但是另一方面，在南韓經歷金融風暴的打擊之後，首爾政府成立資訊情報部，邀請三星前總裁擔任部長，領導南韓資訊產業，獲得舉世傾羨的成就。這正說明水可載舟也可覆舟，如何讓國家體制與制度在專業化與官僚化之間，仍然能夠具有國際視野與治理能力，取決於決策者智慧與判斷，這是目前台灣國家體制發展的關鍵考驗。

從《歷史之終結與最後一人》到《強國論》，福山一直在思索國際發展趨勢與人類生活藍圖，他仍然堅信歷史終結的發展與宿命，認為民主政治與自由經濟是最合適的制度，但強調必須強化國家體制與治理能力。福山文章字裡行間仍然對於美國的制度與價值充滿信心，並積極思考如何維護美國利益與安全，但是相關觀點都經過深刻論證，學術價值自然不在話下，最感佩的是在他穩健外表之下的熾熱心志，充分展現知識份子的關懷與理性，這一樣是目前台灣社會所需要學習的典範。