2013-01-03 22:40:51陳小花
面對青年貧窮化：英國年金改革政治經濟學（上）
面對青年貧窮化：英國年金改革政治經濟學（上）
2013-01-04 05:57:46
本報訊
■劉侑學
回顧英國年金體系的發展，深受多數決政府體制以及擁抱市場原則的左右，而走上強化職業年金或個人年金等私人供應的道路。然而，低水準的公共給付與不普遍的私人年金分佈，導致多數退休者缺乏公共年金之外的所得，只能依賴資產調查的福利給付。制度缺陷遺留下的後遺症，卻為後續年金改革的轉向打開一絲契機。
年金制度的歷史遺緒
二次戰後，英國年金體系依循1942年貝弗里奇報告書（The Beveridge Report）的建議，建立起普及式、均一保費與單一給付的「國家基礎年金」（Basic State Pension）；但值得注意的是，因考量低所得人口之故，所以收取十分低廉的保費，而單一給付也僅是最低保障水準，都預留往後私人年金的發展空間。
時序進入1950年代，年金制度隨即面臨棘手的難題。一方面給付額度過低帶來嚴重的貧窮問題，另一方面，為維持低所得人口可負擔的保費水準，直接影響社會保險的財政健全性，迫使英國政府著手一連串的改革工程。
不過當時英國兩個主要的政黨，對於年金改革的看法卻是大相逕庭。執政的工黨政府認為國家必須主導退休的所得安全，藉由薪資相關繳費式體系取代均一保費，並且提高國家基礎年金的給付水準，只是工黨在不久之後就失去政權。1959年，甫取得執政的保守黨，積極引進分級年金體系，以增加整體保費的收入，且特別另外建立起委外的制度安排，允許勞工參加委外的職業年金方案，成為公私年金並存發展的起點。
▲英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像，是兩大政黨政治競爭下的產物。倫敦聖詹姆斯公園（St. James Park）的躺椅上坐了一對老夫妻，圖攝於2006年5月11日。（圖／路透）
然而，改革後的制度仍存在著不少問題，並未改善給付水準不足、排除女性與自僱者等限制，直到1975年工黨執政時期，才正式提出具體回應。當年工黨政府主導通過社會安全年金法，主要是改善已婚婦女與私部門藍領勞工的福利保障，不僅肯認家庭照顧責任而給予國家基礎年金的積點（年資），同時規定國家基礎年金給付與工資指數連動，並於第一層之上建立著名的「國家所得相關年金」（SERPS）；實際上，這個方案的目的在於補充無法獲得適當職業年金的勞工，相對於已經參加企業年金方案的受僱者，則可自行選擇排除適用，甚至為促使職業年金方案對雇主更具吸引力，參與委外方案者則可以得到來自國家保費的退款。
走入柴契爾的緊縮時代
1970年代的改革被視為往社會民主的方向移動，但進入1980年代之後，重回執政舞台的保守黨，在柴契爾的領導下所推動的年金改革，大幅度偏離先前的路徑。首先，將國家年金體系的「國家基礎年金」及「國家所得相關年金」的給付水準改與隨物價指數調整，又分別在1986年與1995年進行兩次法案修正，大規模削減公共年金的所得替代率。
為彌補退休者失去的給付水準，保守黨採用鼓勵私部門年金的擴張，惟是透過支持增加個人年金而非集體職業的形式。因此，在1986年年金委外的規則又進一步適用至貨幣購買型與個人年金方案，同意勞工免參與「國家所得相關年金」（公共年金），再次朝私有化方向跨步。
事實上，保守黨的年金改革並未解決長期以來年金貧窮的現實，同時私有化年金體系是複製勞動市場不平等的結果，與來不及跟上腳步的規範架構，帶來一連串的醜聞，重創私部門年金的運作，其中最為著名的例子是1991年的「麥斯威爾醜聞」（Maxwell pension scandal）；這間具有領導指標地位的報業公司，負責人涉嫌挪用企業年金基金投資在瀕臨破產的企業，後來事件曝光引起社會一片嘩然。
政治競爭下的產物
英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像，是兩大政黨政治競爭下的產物。英國多數決與中央集權的政體特色，使執政黨擁有相對寬廣的空間可以決定、貫徹改革主張，由於政權長時間在工黨與保守黨之間交互更迭，年金體系改革過於頻繁，導致現下高度複雜且不穩定的局面。值得一提的是，雖然兩黨經常輪流掌權，不過各自在位的執政時間並不短暫，因此任內新開辦的年金方案即便無法成熟，卻足以限制繼任者的改革選項與幅度。
所以，例如1975年工黨政府在改革方案上，業已在私人年金體系上作出讓步，又如同1985年保守黨提出「社會安全改革綠皮書」，企圖使第二層「國家所得相關年金」（SERPS）階段性退場，意外引發包括來自傳統支持保守黨的團體反對而作罷，最終僅微調計算公式以降低公共年金的給付水平。
保守黨自1980年代執政將近20年以來，除尚未根除一直以來年金貧窮的難題外，甚至強化年金體系的繁雜程度，更且帶來私人年金保障不足與缺乏規範等新問題，是接手上台的新工黨必須面對的嚴肅考驗。
（下週續，前青年勞動九五聯盟執委）
新聞來源：台灣立報
2013-01-04 05:57:46
本報訊
■劉侑學
回顧英國年金體系的發展，深受多數決政府體制以及擁抱市場原則的左右，而走上強化職業年金或個人年金等私人供應的道路。然而，低水準的公共給付與不普遍的私人年金分佈，導致多數退休者缺乏公共年金之外的所得，只能依賴資產調查的福利給付。制度缺陷遺留下的後遺症，卻為後續年金改革的轉向打開一絲契機。
年金制度的歷史遺緒
二次戰後，英國年金體系依循1942年貝弗里奇報告書（The Beveridge Report）的建議，建立起普及式、均一保費與單一給付的「國家基礎年金」（Basic State Pension）；但值得注意的是，因考量低所得人口之故，所以收取十分低廉的保費，而單一給付也僅是最低保障水準，都預留往後私人年金的發展空間。
時序進入1950年代，年金制度隨即面臨棘手的難題。一方面給付額度過低帶來嚴重的貧窮問題，另一方面，為維持低所得人口可負擔的保費水準，直接影響社會保險的財政健全性，迫使英國政府著手一連串的改革工程。
不過當時英國兩個主要的政黨，對於年金改革的看法卻是大相逕庭。執政的工黨政府認為國家必須主導退休的所得安全，藉由薪資相關繳費式體系取代均一保費，並且提高國家基礎年金的給付水準，只是工黨在不久之後就失去政權。1959年，甫取得執政的保守黨，積極引進分級年金體系，以增加整體保費的收入，且特別另外建立起委外的制度安排，允許勞工參加委外的職業年金方案，成為公私年金並存發展的起點。
▲英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像，是兩大政黨政治競爭下的產物。倫敦聖詹姆斯公園（St. James Park）的躺椅上坐了一對老夫妻，圖攝於2006年5月11日。（圖／路透）
然而，改革後的制度仍存在著不少問題，並未改善給付水準不足、排除女性與自僱者等限制，直到1975年工黨執政時期，才正式提出具體回應。當年工黨政府主導通過社會安全年金法，主要是改善已婚婦女與私部門藍領勞工的福利保障，不僅肯認家庭照顧責任而給予國家基礎年金的積點（年資），同時規定國家基礎年金給付與工資指數連動，並於第一層之上建立著名的「國家所得相關年金」（SERPS）；實際上，這個方案的目的在於補充無法獲得適當職業年金的勞工，相對於已經參加企業年金方案的受僱者，則可自行選擇排除適用，甚至為促使職業年金方案對雇主更具吸引力，參與委外方案者則可以得到來自國家保費的退款。
走入柴契爾的緊縮時代
1970年代的改革被視為往社會民主的方向移動，但進入1980年代之後，重回執政舞台的保守黨，在柴契爾的領導下所推動的年金改革，大幅度偏離先前的路徑。首先，將國家年金體系的「國家基礎年金」及「國家所得相關年金」的給付水準改與隨物價指數調整，又分別在1986年與1995年進行兩次法案修正，大規模削減公共年金的所得替代率。
為彌補退休者失去的給付水準，保守黨採用鼓勵私部門年金的擴張，惟是透過支持增加個人年金而非集體職業的形式。因此，在1986年年金委外的規則又進一步適用至貨幣購買型與個人年金方案，同意勞工免參與「國家所得相關年金」（公共年金），再次朝私有化方向跨步。
事實上，保守黨的年金改革並未解決長期以來年金貧窮的現實，同時私有化年金體系是複製勞動市場不平等的結果，與來不及跟上腳步的規範架構，帶來一連串的醜聞，重創私部門年金的運作，其中最為著名的例子是1991年的「麥斯威爾醜聞」（Maxwell pension scandal）；這間具有領導指標地位的報業公司，負責人涉嫌挪用企業年金基金投資在瀕臨破產的企業，後來事件曝光引起社會一片嘩然。
政治競爭下的產物
英國戰後年金體系呈現公私混合的發展圖像，是兩大政黨政治競爭下的產物。英國多數決與中央集權的政體特色，使執政黨擁有相對寬廣的空間可以決定、貫徹改革主張，由於政權長時間在工黨與保守黨之間交互更迭，年金體系改革過於頻繁，導致現下高度複雜且不穩定的局面。值得一提的是，雖然兩黨經常輪流掌權，不過各自在位的執政時間並不短暫，因此任內新開辦的年金方案即便無法成熟，卻足以限制繼任者的改革選項與幅度。
所以，例如1975年工黨政府在改革方案上，業已在私人年金體系上作出讓步，又如同1985年保守黨提出「社會安全改革綠皮書」，企圖使第二層「國家所得相關年金」（SERPS）階段性退場，意外引發包括來自傳統支持保守黨的團體反對而作罷，最終僅微調計算公式以降低公共年金的給付水平。
保守黨自1980年代執政將近20年以來，除尚未根除一直以來年金貧窮的難題外，甚至強化年金體系的繁雜程度，更且帶來私人年金保障不足與缺乏規範等新問題，是接手上台的新工黨必須面對的嚴肅考驗。
（下週續，前青年勞動九五聯盟執委）
新聞來源：台灣立報