☉發行單位：法治國律師事務所 ∕ 撰文：王泓鑫主持律師

☉出刊日期：2021/06/10

【法律加油站】：論都市計畫之審查訴訟

【事件】

    行政訴訟法於109年1月15日修正公布，並定自109年7月1日施行，以增訂「都市計畫審查程序」專章之方式，規範人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上之利益時，得提起訴訟以資救濟。新修訂關於都市計畫審查程序有何新的內容？與一般行政訴訟之程序有何不同呢？

【解析】

◎幾種常見的都市計畫定性類型

    第一類是影響範圍較為廣泛的，包含都市計畫之第一次（新）擬定與「通盤檢討」之變更（都市計畫法第26條參照），均屬「法規命令」性質（參見最高行政法院96年度判字第1318號判決），在本次增訂都市計畫審查程序前，依據當時行政訴訟法是無法提出行政訴訟的。

    第二類是影響範圍較為小的所謂「個案變更」，這是依據都市計畫法第24條（民眾自行申請擬定或變更）及第27條（行政機關職權變更）規定所為之「非通盤檢討」之變更，實務上認為屬「行政處分（一般處分）」性質，增訂新法之前，當時已可據以提出行政爭訟（大法官釋字第156號解釋。另可參見內政部（69）台訴字第14143號函）。

    第三類為依據都市計畫法第24條民眾申請擬定或變更遭行政機關駁回；或者，依據都市計畫法第26條，通盤檢討期間，民眾提供建議，但未遭主管機關採納。這兩種也都不能提出行政爭訟，因為這兩種情形，主管機關雖否准民眾之意見，但性質上僅為行政機關之函覆，並非「行政處分」。尤其，上開相關規定均非賦予民眾計畫變更請求權，因此，不得爭訟（最高行政法院96年度判字第1318號判決、台北高等行政法院98年度訴字第2714號裁定參照）。

    以上詳可參見王泓鑫，「論都市計畫之瑕疵與司法審查」，載於「全國律師101年11月號」，第22頁以下。網路版可瀏覽如下網址：https://blog.xuite.net/wanghunghsin/twblog/115343316

◎可適用新增訂都市計畫專章的是哪些都市計畫紛爭？

    新增都市計畫專章在109年7月1日施行後，可適用專章程序的標的，乃「依都市計畫法發布之都市計畫」（行政訴訟法第237條之18參照）。換言之，前述第一類（新擬定計畫或通盤檢討變更計畫）及第二類（個別變更計畫）。

    再參以增訂專章之立法理由謂：「鑑於依都市計畫法發布之都市計畫（如都市計畫之訂定、變更等），內容多樣，且法律性質不一，可能是法規，亦可能是行政處分（一般處分）或其他行政行為，而於個別判斷時，往往難以明確區隔（詳見司法院釋字第 742 號解釋理由書），為求人民之訴訟便利及司法審查之程序經濟與效率，爰參酌德國行政法院法第47條規定，於行政訴訟法增訂『都市計畫審查程序』專章」、「司法院釋字第 156 號解釋將都市計畫之個案變更中『直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔』，定性為具有行政處分之性質，乃因當時之法制背景，如非行政處分將無法提起行政救濟，惟依釋字第 742 號解釋意旨，增訂都市計畫審查訴訟之相關規定後，未來不問都市計畫法律定性為何，一概均得循統一之救濟途徑提起行政救濟，以方便人民起訴及實務操作，故將來人民提起都市計畫審查訴訟，無須再就系爭都市計畫加以定性，都市計畫審查訴訟之提起、程序、效力均依本法專章之規定，以避免因都市計畫法律定 性之困難，造成人民提起行政訴訟時之困擾」，可資參照。

    至於前述第三類「遭否准變更或否准擬定之計畫」，因無所謂都市計畫之「發布」，仍無從進行行政爭訟救濟。

◎誰可以提出此種都市計畫審查訴訟？是否可提出公益訴訟、民眾訴訟？

    可提出此種訴訟之人，為人民、地方自治團體或其他公法人（行政訴訟法第237條之18參照）。而將「地方自治團體或其他公法人」列為原告資格，乃因其自治權有被侵害之可能。依地方制度法第18條、第19條規定，直轄市、縣 ( 市 ) 都市計畫之擬定、審議及執行分別屬直轄市、縣（市）之自治事項，故關於直轄市或縣市之都市計畫，可能涉及直轄市、縣（市）等地方自治團體為地方制度法所保障之自治權限（立法理由參照）。

    此外，原告除了要主張都市計畫違法之外，還必須是此違法狀態「直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益」（行政訴訟法第237條之18參照）。

    比較特別的是，相較於一般訴訟要件通常均需原告已受有實際損害，才可提出，上開條文規定了只要「在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益」，換言之，只要主張具有「損害之可能性」，即享有訴訟實施權。此係參酌德國行政法院法第47條規定而來。無論何種型態，損害均係因主張違法之都市計畫所致，惟因都市計畫內容多樣，其造成損害，有由發布之都市計畫內容即可直接認定者；有須經適用都市計畫後始發現其內容係造成損害之原因者；亦有依客觀觀察具體情況，足認在可預見之時間內將會造成損害，而無變更之期待可能者，均包括在內（立法理由參照）。

    至於何謂「權力或法律上利益」受損害？應依個案事實，參酌保護規範理論具體判斷（司法院釋字第774號、第469號解釋意旨參照），且人民所受損害不限於憲法上權利，而包括法律上之權利及利益，例如：日照權（建築技術規則建築設計施工編第39條之1第1項本文參照），但不包括僅具反射利益或事實上之利害關係（立法理由參照）。

    換言之，「事實上利益」 受損害之情形，並不能依本章提出訴訟。參考德國行政法院法於1996年修正時，即將「不利益」修正為「權利受侵害」，藉以限縮得聲請法規審查程序者之範圍。且德國聯邦行政法院於1979年一則重要判決之見解（BVerwGE 59,87）以來，實務上即以限於法律上之不利益為通說見解，單純事實上利益受損害者，並不允許聲請法規審查，例如：在主張商業競爭利益受損、視野（眺望權）受損等案件（問答集參照）。

    而雖然在訴訟資格及訴訟要件已有大幅放寬之趨勢，但毫無關係之一般公眾，是否可提出公益訴訟、民眾訴訟呢？因都市計畫審查程序之規定係沿襲自德國行政法院法第47條法規審查程序，在德國法制中，法規審查程序之有理由，僅以法規違法為已足，但並不表示該訴訟程序得由任何人或任何團體隨意提起。如由不符合訴訟要件之人提出訴訟，將遭起訴不合法而駁回訴訟。且依行政訴訟法第9條規定，仍需以法律有特別規定，才可提出此種民眾訴訟，但增訂專章已將訴訟要件作出限制，換言之，毫無關係之第三人不能提出民眾訴訟。

◎ 要以誰作為被告？是否需先經過訴願程序？向何法院提出？多久之內要起訴？

    都市計畫審查程序，應以「核定都市計畫之行政機關為被告」（行政訴訟法第237條之18參照）。這是因為都市計畫之訂定或變更，原則上均會歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，且都市計畫發布實施之前提均須經核定，核定機關對於都市計畫之修正有決定權，且為都市計畫法之主管機關，牽涉判決後仍有後續執行之問題，因此行政訴訟法規定以核定機關為被告機關，此規定亦與以往司法實務採相同之見解（最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。

    另原告「逕向管轄之高等行政法院提起訴訟」（行政訴訟法第237條之18參照），不必經由訴願程序。因制度設計上，起訴後由被告收到起訴狀繕本後，2 個月內重新檢討都市計畫是否合法，已使其有自我省查之機會（行政訴訟法第 237條之21參照）。

    又此類訴訟之管轄法院專屬都市計畫區所在地之高等行政法院管轄（行政訴訟法第237條之19參照）。

    至於起訴之期限，應於都市計畫發布後一年之不變期間內提起。但都市計畫發布後始發生違法之原因者，應自原因發生時起算（行政訴訟法第237條之20參照）。較有疑義者，何謂「都市計畫發布後始發生違法之原因」？例如：都市計畫發布後，對該都市計畫有規範效力之上位規範修正公布，而該都市計畫未為相應之修正、 變更，致生違法之情事時，此一年之起訴期間應「自原因發生時起算」。

◎ 法院如何判決？無效？失效？違法？

    原告向法院提出都市計畫審查訴訟時，「訴之聲明」要如何寫？

    依據行政訴訟法第237條之18規定，僅需載明：「宣告該都市計畫無效」，而無須區別無效、失效或違法之情況，而是由法院進行審理調查後，如法院認有應宣告都市計畫失效或違法之情況，而非「無效」，則法院應依職權適用行政訴訟法第237條之28第1項至第3項，為無效、失效或違法之宣告判決。

    除法院認該都市計畫並無違法而應駁回原告之訴之外（行政訴訟法第237條之27參照）；法院如認為該都市計畫有違法情事，應宣告都市計畫「無效」、「失效」、「違法」。然「無效」、「失效」、「違法」之區別何在？

    首先，應宣告「無效」之情形，例如：違反程序規定未經合法補正、牴觸較高位階之法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等。且是否違法之判斷，法院應不受原告主張之拘束。又提起訴訟之原告雖有訴訟要件之限制，然都市計畫審查程序事件，具客觀訴訟之性質，行政法院審查及裁判之範圍，不限於原告訴之聲明，如同一都市計畫中未經原告請求，而與原告請求宣告無效部分具不可分關係，且經行政法院審查認定亦違法者，併宣告無效（行政訴訟法第 237 條之 28 第 1 項規定參照）。

    其次，應宣告「失效」之情形，如系爭都市計畫之違法原因，係於該都市計畫發布後始發生者，例如：都市計畫發布後，對該都市計畫有規範效力之法律始公布施行，依法應即時變更該都市計畫而未變更，於此等情形，法院自無從宣告該都市計畫無效，法院應宣告自該違法原因發生時起失效（行政訴訟法第237條之28第2項規定參照）。

    最後，應宣告「違法」之情形，在系爭都市計畫經法院審查認定有違法，原則上固應宣告無效或失效。惟依其違法原因僅得為違法之宣告，始符合法秩序之要求者，例如：都市計畫將甲、乙、丙、丁的土地納入特定使用分區，未將毗鄰之戊的土地納入，原告戊起訴主張平等納入特定使用分區，法院如宣告該都市計 畫無效或失效，既不能滿足原告，又使其他原受益者喪失其受益，自不符合法秩序要求行政行為應符合平等原則之意旨，此時法院僅得宣告該都市計畫未將部分人或事充分納入受益係違法，相關機關依判決意旨為必要之處置即可（行政訴訟法第237條之28第3項規定參照）（以上均參照問答集）。

◎法院審查都市計畫是否違法之範圍及事由，是否限於原告主張的？還是可依據職權審查原告主張以外的違法事由及計畫範圍？

    有關訟爭之都市計畫違法之原因（例如：違反程序規定未經合法補正、牴觸較高位階之法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等），法院審查時是否僅能以原告主張之違法原因進行審查？如法院發現有其他原告沒有主張的違法原因，是否可以其他違法原因作為宣告無效之事由？

    解釋上，是否違法之判斷，法院應不受原告主張事由之拘束（行政訴訟法第237條之28立法理由參照）。

    至於原告主張都市計畫違法之範圍，法院是否受拘束而僅能以原告主張之範圍進行審查？此點應分為兩個部分說明。

    首先，如同一都市計畫中，未經原告請求，而與原告請求宣告無效部分具「不可分關係」，且經行政法院審查認定亦違法者，併宣告無效、失效或違法。究其理由乃都市計畫審查程序事件，具客觀訴訟之性質，行政法院審查及裁判之範圍，不限於原告訴之聲明（行政訴訟法第237條之28及立法理由參照）。但何謂「具不可分關係」，例如：關於河川整治之都市計畫發布後，人民僅就涉及其區域之部分請求宣告無效，惟行政法院於審理後如僅宣告部分都市計畫無效，將使整體都市計畫失去規制之意義，而無法達成河川整治之目的時，即有將法院審理、裁判之範圍擴及全部都市計畫之必要。此「不可分關係」之概念除可參考德國實務見解外，仍有賴未來我國實務之發展（問答集參照）。

    其次，如爭訟之都市計畫之外，尚有其他都市計畫，與爭訟之都市計畫具有不可分關係，且具不可分關係之不同之都市計畫亦有違法情事，法院則僅得於判決理由中交代（行政訴訟法第237條之28參照）。揆其理由，乃避免法院無限制擴張審理範圍，甚至使已逾起訴期限之都市計畫亦得一併宣告無效，而影響法秩序之安定。惟針對該不同之都市計畫經法院於判決理由中敘明違法者，利害關係人仍得於起訴期間內，根據該法院判決另行起訴請求法院宣告無效，乃屬當然（問答集參照）。

◎法院判決效力，是否拘束第三人？有無爭點效？

    有關法院判決之效力，應分兩種情形說明。

    第一，如果是遭駁回，僅當事人間有拘束力。

    換言之，同一原告不得就同一個都市計畫重複起訴。另外，如將來同一原告因同一都市計畫而受個別處分或其他具體紛爭，雖得提出撤銷訴訟或其他訴訟，但會受到爭點效之拘束，即原告不得再主張該都市計畫違法而請求法院附帶審查。

    另外，原告之外的第三人仍可就相同之都市計畫提出審查訴訟。例如，某甲針對A市都市計畫起訴主張宣告無效，但敗訴，某乙可再針對A市同一個都市計畫起訴。或者，某乙因A市的都市計畫而受個別處分或其他具體紛爭，而得提出撤銷訴訟或其他訴訟時，某乙可在訴訟中請求法院附帶審查A市該都市計畫是否違法。

    第二，如法院判決都市計畫違法而宣告其為無效、失效或違法者，該判決具對世效力（即除當事人之外，對於其他任何人均有效力）。理由在於，要儘早確認法秩序，避免在不同人及個案間發生見解歧異，並期紛爭能一次解決（行政訴訟法第237條之28第4項參照）。

◎小結

    有關都市計畫爭訟，訴訟制度及實務上向來均認為須以「行政處分」為限，才能提出行政爭訟，導致此類爭訟要進入訴訟窄門的機會相當稀少。

    後因司法院大法官釋字第742號解釋，才使得行政訴訟法增訂都市計畫審查專章，以求人民訴訟便利及司法審查之程序經濟與效率。

    然因行政訴訟法之都市計畫專章內容，僅針對相關訴訟之程序面為規定。在都市計畫爭訟真正進入法院之後，法院要用甚麼樣的原則、標準去判斷訟爭都市計畫之違法與否，雖專章增訂條文之立法理由內，多次提及違法是指「違反程序規定未經合法補正、牴觸較高位階之法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等」，但均屬抽象，仍待將來法院實務累積案例，以資適用。有關都市計畫違法與否之判斷標準，可參考筆者所著「論都市計畫之瑕疵與司法審查」，載於「全國律師101年11月號」，第22頁以下。網路版可瀏覽如下網址：論都市計畫之瑕疵與司法審查(三) @ 法治國律師事務所 Rechtsstaat Law Firm :: 隨意窩 Xuite日誌。

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