壹、研究動機、研究範圍與研究方法

一、研究動機

行政計畫法制在法律規範體系上原屬於行政法總論之重要一環，以德國之行政法教科書為例，行政計畫（Plan）早已是不可或缺之一個章節。但我國之行政計畫法制並不發達，一般行政法教科書對於行政計畫部分之論述，不是付之闕如，就是聊備一格，並未詳盡、深入探討【1】。

而作為行政計畫重要一環之國土空間規劃，所涉及之專業領域及事務更是經緯萬端，在所有行政計畫之類型中，屬於重要類型，法律制度上原本即應有完備之法律規範作為其基礎。以德國為例，關於國土規劃法制之專書文獻，為數不少【2】。但反觀我國，攸關國土規劃法制基石之國土計畫法，迄今仍未立法通過，除了使得國土計畫因缺乏法源依據，無法取得其法定計畫之位階而發揮其應有的規範效力，以有效規制其他相關之下位計畫與協調整合部門計畫，導致我國土地開發呈現「雜亂漸增」（disjointed incrementalism）之現象【3】，無法兼顧環境生態景觀之維護外，生活品質亦無法有效提昇。甚者，無法有效管制之開發行為屢屢造成人民生命財產之嚴重損害【4】。雖然國土規劃相關問題之論述並非全然沒有，但絕大多數皆為地政學、都市計畫或規劃學、農業學界之學者所著，究其內容，大多數皆由地政理論、都市計畫理論、規劃理論或區位理論出發所作之探討【5】，但對於法制面之規範層次分析，諸如國土規畫與憲法之關係、國土規劃之目標設定、國土計畫之效力、位階體系及上位計畫如何指導下位計畫及其他部門計畫之原則、國土計畫與其他部門計畫之衝突處理與協調機制以及下級地方自治團體不服上級否准計畫之核定的救濟程序及人民不服國土計畫之法律救濟途徑等，則缺乏較有系統之論述。本文將對國土空間規劃法制之重要內容（尤其是草案）進行相關之研究分析，並以德國聯邦空間規劃法為比較對象。

二、研究範圍

依據國內學者之定義，國土空間規劃（Raumplanung）係指國家（包含中央與地方政府）為因應國家社會之總體需要以及地方之永續發展需要對於土地使用加以規劃【6】，以期各種不同土地使用間之衝突，達到最大的協調【7】。亦即國土空間規劃係指與空間（土地使用）有關之規劃【8】，因此與空間無關之其他國家計畫，如財政計畫（例如預算計畫）、教育計畫、社會計畫等，則不在本論文討論之範圍內。

國土規劃一般可再分為綜合計畫與部門計畫（或「專業計畫」）。前者係指一般性、綜合性、全面性之計畫，如中央國土計畫、都會區域國土計畫、縣市國土計畫、都市計畫及城鄉計畫等。後者係指各種重大交通建設、公共設施之興建計畫、限制發展區如山坡地、集水區、自然生態區、國家公園區等之劃設計畫、景觀計畫等各目的事業主管機關針對該管事務所擬定之計畫【9】。

本文之研究範圍則包含「綜合計畫」與「部門計畫」在內之國土計畫相關法制問題，可圖示如【表一】，陰影部分為本論文之研究範圍，而非陰影部分則非本論文之研究範圍。

 【表一：各種計畫類型表（本文整理）】

三、研究方法

本論文將以內政部之「國土計畫法草案」之條文為論述對象，同時參酌德國立法例加以檢討比較。之所以比較德國立法，乃因德國之國土計畫制度施行已久，自一九二○年代已降也累積出很多實際實施之經驗，足供我國參考。