2002-07-26 17:51:16風塵驕子

監察院不監察

自從秦始皇統一六國,建立了中央集權制度,將原本屬於諸侯家臣的宰、相、司馬等官吏地位提升為中央官吏,政治制度為之一變。

秦代丞相為百官之首,擁有『開府』的權力。所謂『開府』就是開設幕府,可以自行任免府中官員作為宰相的私人秘書。丞相的出身大多是從民間而起,率領三公九卿形成『外朝』,與皇帝的『內朝』形成對比。地方官員每年上繳賦稅與回報政績的對象也是宰相,稱之為『上計』。這樣的政治設計的好處是,丞相出身於民間,因此民間的聲音可以傳遞至朝堂之上。且丞相擁有的權利極大,遇到英明神武的皇帝,宰相自然聽命辦事﹔但若是遇到昏庸無能的皇帝,丞相也可以代掌朝政,使國家機器不至於出現問題。正因為丞相的權力極大,若遇皇帝的政策有問題的時候,丞相可以率領百官封駁彈事,拒絕執行,與皇帝形成對抗。於是設立了御史大夫作為監察機關,以監察百官。

御史大夫是由戰國時各國的御史發展而來的。當時在國王身邊主要是記事。秦統一後隨著組織機構的擴大,置御史大夫為眾御史之首,地位『貳於相』,與丞相、太尉一樣擁有『開府』的權力,『銀印青綬,掌副丞相』。由於御史大夫的主要任務在於擔任皇帝與丞相之間的詔書傳送者,故對丞相起監視與制衡作用。加上此職多由皇帝親信出任,其權力有時更超過丞相監督百官。只不過,御史大夫雖然身分尊貴,品秩卻是很低,雖然說地位等同於副丞相,不過在品秩方面卻遠遜於丞相,僅於九卿同為二千石左右,與丞相的萬石不能相比,而御史中丞以下的諸御史官員,品秩更是低微。這樣的設計,最主要是因為御史大夫主要負責彈劾與糾舉百官過失,若是身分不夠尊貴,則無法直接與皇帝溝通,若品秩等同於丞相,則會形成為保地位而不敢盡責糾舉百官過失。另一方面,御史大夫倘若糾舉丞相過失,使丞相因過錯而丟官,御史大夫則可以接替擔任丞相的位置。於是御史大夫在擁有僅次於丞相的身分,卻沒有與身分相同的品秩的情況下,自然會覬覦丞相之位而盡監察之責。丞相在御史大夫的監視下,自然也不會掉以輕心而盡心治國,給予可趁之機。

除了中央設御史以糾舉百官過失外,地方上也設有御史,以執行監察地方官員過失的任務,這便是『行省制度』最初的由來。秦始皇廢除封建制度,將天下劃分為三十六郡,後又增至四十郡,郡下轄縣,郡守與縣令由朝廷統一任命,中國的地方走向郡縣制度。由於郡守、縣令皆直接統轄百姓,主掌地方民政,稍有不當很可能會激起民怨,於是中央便派遣刺史到地方擔任監察官員,刺史受御史中丞統轄,將地方官員的過失直接上報,以加強中央對地方的督察和控制。

西漢武帝元封五年(前106年),除三輔、三河、弘農外,將全國劃分成十三州部,每部設刺史一人,分管幾個郡國,稱部刺史或州刺史。刺史的主要職務是督察諸侯王、郡守和地方豪族。刺史每年秋冬需到所管的郡國巡察,當時人稱為「行部」,他們通過行部以瞭解下情,年底回京奏事。刺史之秩僅六百石,而所監察的守、相為二千石,成帝時為使其權位及其品秩相符,遂將刺史之秩提高到二千石。東漢時,刺史不必再親自回京報告;有了屬吏,屬吏有從事史、假佐;也有了固定治所,刺史也成為比郡守高一級的行政官員,權責比西漢時有很大的增加。東漢末年,也有些刺史成了地方割據勢力的首領。日後歷朝歷代,對於地方制度的設置都仿效秦漢的制度,只是名稱不同,但實際意義相同,直到元代才正式定名為『行省』,明清皆沿襲元制,設置巡撫擔任行省長官,負責監察省內各縣縣令的施政。不久為了彌補巡撫的不足,因此又設置總督,負責掌管數省之事。

隋唐盛世,由於相權被君權侵蝕的結果,丞相已經由領袖制變為眾議制,丞相的權力也一分為三,御史大夫的責任也開始有所不同。唐代仿西漢之制設立御史台,為中央監察機構,長官為御史大夫,下有御史中丞作為輔佐的官員。此時御史大夫的職掌不再是擔任皇帝與丞相之間的詔書傳送者,而是以刑法典章糾正百官罪惡,直接向皇帝負責。所以唐代御史台又分台院、殿院、察院等,分掌糾彈朝中百僚、殿廷供奉與肅正朝儀,巡察州縣屬僚等事,所掌握的權限更大了。到了宋代,除了御史台之外,另外還設有諫院,以分擔御史台的責任,並且為防大臣專擅,特許諫官可以『風聞彈事』,也就是只要聽聞某人有過錯,就可以隨時彈劾執政而不加罪譴,使宰相處事受掣肘。

由於宋代中葉,台臣與諫官的職責逐漸劃分不清,於是元代又將御史台與諫院合而為一。明太祖朱元璋藉口左丞相胡惟庸謀反,取消中書省,廢除宰相一職,將六部提升為中央政府之最高行政機構,直接向皇帝負責,由皇帝總理全國政務,實行高度的君主獨裁,相權被完全取代,中國正式走入專制皇朝的時代,御史的角色又再度為之一變。朱元璋改御史臺為都察院,作為皇帝耳目,專門監察百官,又使刑部、大理寺和都察院分典刑獄,互相牽制,合稱『三法司』。另有六科給事中、掌侍從、規諫、補闕、拾遺及稽查六部百司之事。此外又設立錦衣衛刺探臣民隱私,『廠衛』的設立將糾舉的對象擴大到一般百姓身上,使政治空氣益形恐怖。清代將都察院左右都御史的品秩提高為一品文官,但御史地位並未因此而全面提高,督察院左右副都御史以下御史官員,皆在三品以下。

孫中山倡行『五權憲法』,雖說是擷取歐美三權分立制度,與中國御史諫官制度及考試制度之優點,於行政、立法、司法三權之外,另增監察、考試兩權。然而民國成立之初,北京政府仍照歐美三權分立原則,以彈劾權歸屬於國會。民國十七年北代完成,全國統一,國民政府始實行五權分治。民國十七年二月設審計院,二十年二月成立監察院,並將審計院撤銷,依法改部,隸屬監察院,此為國民政府最高監察機關,行使彈劾及審計權,二十六年對日抗戰後,復行使糾舉及建議二權。一直到民國三十六年(西元一九四七年)十二月廿五日施行憲法,並依憲法規定,由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉出第一屆監察委員,並於民國三十七年六月五日正式成立行憲後之監察院。

民國八十一年五月第二屆國民大會集會,通過憲法增修條文,規定監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長,一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。將監察委員之產生,改由總統提名,經國民大會同意任命之,不再由地方議會選舉產生。第二屆監察委員依此一規定,由總統提名,經國民大會同意任命後,自民國八十二年二月一日開始行使職權。第三屆仍照第二屆方式辦理。民國八十九年四月,第三屆國民大會第五次會議,再次修正憲法增修條文,將監察院監察委員、院長、副院長任命之同意權,移立法院立法委員行使,即監察院監察委員、院長、副院長,將由總統提名,經立法院同意任命之。

中國的監察制度經過兩千多年的演變,如今已經與監察制度大不相同。一般來說,中國歷代的御史品秩皆低於行政官員,主要的就是讓御史不會為保權位而有所顧忌,這跟現代法官擁有終身職的道理是一樣的,為的就是讓處事者無後顧之憂。此外,古代御史多為年紀較輕的官員擔任,這些年輕的官員多為平民出身,對於民間疾苦之事較為清楚,可說具有某種程度民間代表性,加上本身較無負累,又因為年輕氣盛,血氣方剛,對於問題比較勇於出面彈劾,所彈劾的對象甚至包括皇帝本身,因此較能發揮監察的功能。同時,因為御史品秩較低,但身分尊貴,同時又有可能擔任『堂官』,所以擔任御史者多半自重身分,發揮清議成為百官表率。

如今的監察院,院長地位尊貴,監察委員則是由總統提名,經立法院同意後任命之。不像過去是由地方議會的議員中遴選出來,具有民意基礎,同時又因為由總統任命,雖說資歷與經驗皆有某種程度的基礎,但是卻也因為擁有資歷與經驗,為人便過於老成持重,而且擔任監察委員後就沒有其他出路,活像一間養老院。於是對上,因為是總統任命,所以為保權位,不敢針對總統之失進行彈劾﹔對下,因為老成持重,所以遇事因循苟且,不敢放手去幹。於是乎,如間的監察院既不能做到彈劾百官,也不能做到官員表率,這樣的監察院,無怪乎整天有人想將他廢除。

監察院若要真正有所作為,除了在提名與任用方面要有所改變外,在成員的挑選上更要重新洗牌,不能再只是當作『社會清流』的歸屬,更不可以再只是當作政治酬庸,必須真正授與實際權力,並許給監察委員們一個未來,讓監察院不再是養老院。比如,台灣一直很想設立的『廉政公署』,就應該設立在監察權之中,而非設立在行政權。因為架設在行政權下的『廉政公署』,很難能夠真正對於行政官員的貪瀆進行查緝。若是這樣的『廉政公署』能有所發揮的話,那原有的『政風處』就已經可以發揮功用了,又何須再設立『廉政公署』呢?

總之,唯有充滿朝氣的監察院,才能真正做到『糾正百官罪惡』的任務。