2003-06-30 12:30:44Macoto Chen
憲法政治：倒閣制度類型與分裂政府爭議之解決
憲法政治：倒閣制度類型與分裂政府爭議之解決
陳誠 國家文官/大學助理教授
台灣不僅是個分裂國家（兩岸分治、統獨爭議、族群對立），還是個分裂政府結構（行政、立法不同黨派主控）的惡魔島，因為島上的朝野黨派相互妖魔化彼此嘴臉的霹靂火勢可說與日俱增。例如，日前執政黨抨擊立法效率低落影響財經建設，復又於近期推動行政公投動作，還讓在野黨陣營出現「倒閣」的聲音。那到底什麼叫做「倒閣」呢？這倒是可為各位介紹一番，更可讓大家知道如何活用倒閣的制度類型以化解行政、立法間的火辣爭議，更可藉此建立憲政慣例。
而所謂「倒閣」就是要求執政黨的政務官執政團隊改組或要求閣揆、個別閣員下台而負政治責任或政策責任之謂，在比較政治制度及各國憲政慣例上，於內閣制或帶有內閣制色彩的雙首長制國家，在野黨甚且無須任何理由，就可以發動倒閣。只是，很多人往往以為倒閣只能由國會來發動，而不能由內閣主動發動，事實上不盡然如此；當然，也有很多人誤以為倒閣必然就是要求內閣負集體負責，而無所謂要求個別閣員負責之倒閣，實際上也非如此。詳言之，目前各國倒閣的制度類型，至少有如下幾種：
一、信任制度：倒閣也可由內閣主動提出一個議案，叫做信任案者，藉此要求國會對內閣的施政能力表示信任與否，若國會過半數議員表示內閣已沒有繼續施政的能力，則內閣就應下台；反之，若國會過半數認為內閣有繼續施政的能力，則內閣所端出來的下一個議案（也許是某個財經法案），國會就有義務於一定期限內予以通過，否則國會將可被內閣解散。但遺憾的是，這個制度在我國憲法規定中旣不存在，也未透過憲政慣例予以建立。若我們有這樣的憲政慣例，那麼內閣反制立法怠惰的制衡力量就可建立，舉例來說，國會若遲未通過「財經六法」或「公民投票法（創制複決法）」，則內閣可另提信任案請國會對內閣的施政能力予以表態，若任內閣有繼續施政的能力，就應於當會期通過「財經六法」或「公民投票法（創制複決法）」；反之，內閣就總辭並得呈請元首解散國會而提前國會改選。
二、不信任制度：則是由國會連署主動提出一個議案，叫做不信任案者，於提出的二十四小時後至四十八小時內，立即表決（我國憲法規定的冷卻時間則為議案提出七十二小時後的四十八小時內為之）。若國會過半通過認為內閣應下台負責，那麼內閣就應總辭，但亦得藉此同時解散國會；若國會未達半數以上通過不信任案，那麼內閣還是可以繼續擔當，至於是否再作內閣改組或主動辭職，則為內閣「行政保留」的範疇。這類的制度，在有些國家如德國，則略有修正而改為所謂的「建設性不信任案」，即德國國會須先以多數選出新任的總理人選，始得對現任總理提出不信任案。台灣的事實是，不信任制度早在蕭萬長先生擔任閣揆期間，我國的立法院就曾有倒閣之舉，現在的我們實已不必大驚小怪。
三、譴責制度：僅因閣揆或閣員個人之操守不佳或個別部會政策規劃不當、政策執行監督不周，而由國會做成一個譴責決議要求閣揆或閣員（尤其後者）下台的制度；若有閣揆下台而涉及內閣總辭或須作較大幅度內閣改組的問題，在上述內閣制、雙首長制的國家已經是司空見慣的家常便飯。惟相較之下，我國的政治精英總是臉不紅氣不喘，他們常在國會通過譴責案後，在厚黑政治學資深功力的累積類下，常大言不慚的表示：「負責的方式就是先好好善後而不是立即下台！」
四、其他制度：事實上，除上開信任制度、不信任制度及譴責制度外，很多國家還有一些特殊的制度（限於時間與篇幅，於茲不贅），同時即使是連總統制的國家在內，也還有些共通的設計，如「彈劾制度」，而由國會以準司法的程序通過彈劾案，讓行政首長（如總統或閣揆）、閣員不僅負起政治責任，還有背負司法責任的可能（有些國家係交給憲法法院審判，有些國家則交由上議院審判，各國或有不同）。在我國，除對總統、副總統之彈劾係交給立法院與任務型的國民大會為之外，至於對閣揆、閣員的彈劾權仍在監察院的手中，由其通過彈劾案後再交由司法機關懲戒，不過實益總是不大。因為我國的彈劾、懲戒曠日費時，等到通過時，該政務官早已不是政務官了；加諸對政務官的彈劾並不是彈劾成立即須解職，而是再交給司法機關懲戒，司法機關可做的表面上可有「撤職」及「申誡」，但卻以後者為主，導致政務官不痛不癢、無動於衷。
瞭解上述的各種類型的倒閣制度後，深信各位會覺得如果「譴責制度」、「彈劾制度」在台灣根本不管用、行不通，那麼旣拼政治也要拼經濟的可用類型就剩「信任制度」與「不信任制度」了。當然，如果斯時在野黨又不敢用發動「不信任制度」的倒閣，則或許執政黨可以藉機建立「信任制度」的憲政慣例了！值得注意的是，既然「信任制度」可以透過憲政慣例來建立（英國、法國、德國及日本等均是如此），那麼有無憲法規定、法律依據反倒不重要了。重要的是，執政黨敢不敢這麼做的問題了。
不過各位仔細想想看，如果沒有法源都可公投了，為什麼不能再來個「合憲不違法」且無涉統獨、純屬內政的信任投票呢？況且，國會對內閣表示「信任」的話，就有義務限期通過「財經六法」、「公民投票法」，不正可實現拼經濟、拼主權在民的夢想嗎？如果，國會對內閣表示「信任」的否決時，那執政黨就藉機建立憲政慣例來個總辭吧！也就不用再勞師動眾搞行政公投了，可還順勢賭住惡魔島外虎視眈眈的悠悠之口（中國、美國、日本等）呢。
陳誠 國家文官/大學助理教授
台灣不僅是個分裂國家（兩岸分治、統獨爭議、族群對立），還是個分裂政府結構（行政、立法不同黨派主控）的惡魔島，因為島上的朝野黨派相互妖魔化彼此嘴臉的霹靂火勢可說與日俱增。例如，日前執政黨抨擊立法效率低落影響財經建設，復又於近期推動行政公投動作，還讓在野黨陣營出現「倒閣」的聲音。那到底什麼叫做「倒閣」呢？這倒是可為各位介紹一番，更可讓大家知道如何活用倒閣的制度類型以化解行政、立法間的火辣爭議，更可藉此建立憲政慣例。
而所謂「倒閣」就是要求執政黨的政務官執政團隊改組或要求閣揆、個別閣員下台而負政治責任或政策責任之謂，在比較政治制度及各國憲政慣例上，於內閣制或帶有內閣制色彩的雙首長制國家，在野黨甚且無須任何理由，就可以發動倒閣。只是，很多人往往以為倒閣只能由國會來發動，而不能由內閣主動發動，事實上不盡然如此；當然，也有很多人誤以為倒閣必然就是要求內閣負集體負責，而無所謂要求個別閣員負責之倒閣，實際上也非如此。詳言之，目前各國倒閣的制度類型，至少有如下幾種：
一、信任制度：倒閣也可由內閣主動提出一個議案，叫做信任案者，藉此要求國會對內閣的施政能力表示信任與否，若國會過半數議員表示內閣已沒有繼續施政的能力，則內閣就應下台；反之，若國會過半數認為內閣有繼續施政的能力，則內閣所端出來的下一個議案（也許是某個財經法案），國會就有義務於一定期限內予以通過，否則國會將可被內閣解散。但遺憾的是，這個制度在我國憲法規定中旣不存在，也未透過憲政慣例予以建立。若我們有這樣的憲政慣例，那麼內閣反制立法怠惰的制衡力量就可建立，舉例來說，國會若遲未通過「財經六法」或「公民投票法（創制複決法）」，則內閣可另提信任案請國會對內閣的施政能力予以表態，若任內閣有繼續施政的能力，就應於當會期通過「財經六法」或「公民投票法（創制複決法）」；反之，內閣就總辭並得呈請元首解散國會而提前國會改選。
二、不信任制度：則是由國會連署主動提出一個議案，叫做不信任案者，於提出的二十四小時後至四十八小時內，立即表決（我國憲法規定的冷卻時間則為議案提出七十二小時後的四十八小時內為之）。若國會過半通過認為內閣應下台負責，那麼內閣就應總辭，但亦得藉此同時解散國會；若國會未達半數以上通過不信任案，那麼內閣還是可以繼續擔當，至於是否再作內閣改組或主動辭職，則為內閣「行政保留」的範疇。這類的制度，在有些國家如德國，則略有修正而改為所謂的「建設性不信任案」，即德國國會須先以多數選出新任的總理人選，始得對現任總理提出不信任案。台灣的事實是，不信任制度早在蕭萬長先生擔任閣揆期間，我國的立法院就曾有倒閣之舉，現在的我們實已不必大驚小怪。
三、譴責制度：僅因閣揆或閣員個人之操守不佳或個別部會政策規劃不當、政策執行監督不周，而由國會做成一個譴責決議要求閣揆或閣員（尤其後者）下台的制度；若有閣揆下台而涉及內閣總辭或須作較大幅度內閣改組的問題，在上述內閣制、雙首長制的國家已經是司空見慣的家常便飯。惟相較之下，我國的政治精英總是臉不紅氣不喘，他們常在國會通過譴責案後，在厚黑政治學資深功力的累積類下，常大言不慚的表示：「負責的方式就是先好好善後而不是立即下台！」
四、其他制度：事實上，除上開信任制度、不信任制度及譴責制度外，很多國家還有一些特殊的制度（限於時間與篇幅，於茲不贅），同時即使是連總統制的國家在內，也還有些共通的設計，如「彈劾制度」，而由國會以準司法的程序通過彈劾案，讓行政首長（如總統或閣揆）、閣員不僅負起政治責任，還有背負司法責任的可能（有些國家係交給憲法法院審判，有些國家則交由上議院審判，各國或有不同）。在我國，除對總統、副總統之彈劾係交給立法院與任務型的國民大會為之外，至於對閣揆、閣員的彈劾權仍在監察院的手中，由其通過彈劾案後再交由司法機關懲戒，不過實益總是不大。因為我國的彈劾、懲戒曠日費時，等到通過時，該政務官早已不是政務官了；加諸對政務官的彈劾並不是彈劾成立即須解職，而是再交給司法機關懲戒，司法機關可做的表面上可有「撤職」及「申誡」，但卻以後者為主，導致政務官不痛不癢、無動於衷。
瞭解上述的各種類型的倒閣制度後，深信各位會覺得如果「譴責制度」、「彈劾制度」在台灣根本不管用、行不通，那麼旣拼政治也要拼經濟的可用類型就剩「信任制度」與「不信任制度」了。當然，如果斯時在野黨又不敢用發動「不信任制度」的倒閣，則或許執政黨可以藉機建立「信任制度」的憲政慣例了！值得注意的是，既然「信任制度」可以透過憲政慣例來建立（英國、法國、德國及日本等均是如此），那麼有無憲法規定、法律依據反倒不重要了。重要的是，執政黨敢不敢這麼做的問題了。
不過各位仔細想想看，如果沒有法源都可公投了，為什麼不能再來個「合憲不違法」且無涉統獨、純屬內政的信任投票呢？況且，國會對內閣表示「信任」的話，就有義務限期通過「財經六法」、「公民投票法」，不正可實現拼經濟、拼主權在民的夢想嗎？如果，國會對內閣表示「信任」的否決時，那執政黨就藉機建立憲政慣例來個總辭吧！也就不用再勞師動眾搞行政公投了，可還順勢賭住惡魔島外虎視眈眈的悠悠之口（中國、美國、日本等）呢。