2007-02-13 22:19:46Macoto Chen
地方制度法專題：自治事項施行綱要之設計（一）
本文為《陳朝建，2007。「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」，發表於「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究成果發表會」，民國九十六年二月十三日。台北：內政部（民政司）主辦。》的研討會論文，論文評論人及與談人為陳清秀教授、高永光教授等地方自治學者與實務界人士，如行政院研考會、台北市政府法規委員會、台北市政府民政局、台北縣政府民政局等代表......
地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
本文「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」係摘錄自《陳慈陽主持、陳朝建協同主持，2006，「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」專案研究計畫（2006/03/16~2006/11/15），台北：內政部（內政部民政司）委託研究》的內容，原研究團隊成員包括國立台北大學法學系陳慈陽教授、桃園縣議會法制室卓達銘主任、警政署法制室蘇玉坪警務正以及筆者等人（文內簡稱「研究團隊」），合先說明。
其次，本文旨在說明中央與地方之權限劃分，應依何種原則或基準依序劃定地方自治團體承辦之自治事項與委辦事項？又劃定地方自治團體之自治事項後，中央對地方自治團體所辦理之自治事項，可以有哪些權責？基此，地方制度法第22條自治事項施行綱要，究應如何定位與設計？即屬本文擬討論之課題。
貳、自治事項與委辦事項之劃定原則
中央與地方之權限劃分，即重在自治事項與委辦事項之劃定。對此，學者陳慈陽與筆者的研究成果曾引據學者蔡茂寅的研究指出，中華民國憲法自第107條至第110條，逐條規定中央專屬管轄事項與地方自治團體之自治事項，並於第111條規定剩餘權的分配基準。不過，這種中央與地方之權限一併規範的結果，仍產生兩者權限不清的問題，而且從規範形式上來看，另有「中央優先、下降分配」的偏頗之處。
至於，依憲法增修條文第9條授權制定的地方制度法，對於中央與地方的權限分配，仍採取列舉自治事項，而以其餘為委辦事項的方式予以規定（第18條至第22條參照）；此種規範亦非適當，蓋其一方面限縮了自治事項的範圍，另方面則形同擴大委辦事項的範疇，且由於委辦事項亦無嚴格的法律保留原則之適用（第2條第3款參照），有時中央基於經費負擔的考量（財政收支劃分法第37條參照），也會故意模糊自治事項與委辦事項的區分，造成實務運作的更加困難。
因此，蔡茂寅主張在人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。亦即，應採取「地方優先、上升分配」的理念。具體的設計基準如下：
第一，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。
第二，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。
第三，除應由中央辦理的事項外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因此，委辦事項即應予以限縮，並盡可能明確化。
第四，具有「共同辦理事項」性質之事務，應由中央與地方合作，各自以其責任辦理。
除此之外，蔡茂寅也認為中央與地方間的權限劃分，亦應該同時考慮程序保障機制的建立，以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立，以及以新生事務的權限歸屬時，應該讓地方有充分的參與，並建立地方參與的機制，以落實人民主權、地方自治的民主精神。
又整體而言，筆者認為如依日本地方分權推進法第四條之規定，舉凡涉及國際社會活動而攸關國家存立之事務；舉凡國民期待有全國統一定案之事務；舉凡地方自治團體希望有準則性之事務；舉凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務；以及國家本即應責任之其他法定事務者，均應為國家事務而屬中央權責之範疇，其若成為地方事務者，亦應為地方自治團體之委辦事項，且委辦事項不得任意變更為委任地方負擔經費之自治事項事項。
相反的，舉凡與居民具親近性之事務（即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務）；舉凡就居民的觀點而言，適合由地方自治團體辦理之事務；以及舉凡從地域的角度而言，適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者，則應成為地方自治團體之事務。
就此問題而言，學者陳慈陽與筆者的研究成果則進一步指出，從地方自治團體的角度來說，關於自治事項與委辦事項的劃分，還需建立若干基本原則或基準依次劃定清楚：
第一，先依「事務本質理論」及其修正理論，確認某事項宜否由地方辦理之。具體操作方式是，首先，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。其次，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。在程序上，則是贊同蔡茂寅所言，召開「全國權限劃分會議」，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，重新會商決定每一事務應該歸屬中央或地方，而修正地方制度法第十八條至第二十條的內容。
第二，如經事務本質理論及其修正理論的初步檢視，仍無法判定某事項應為自治事項或委辦事項者，再輔以「責任歸屬劃分基準」認定之。也就是說，憲法、法律或法規命令規定應由地方自治團體負責之事項，或地方自治團體自願發現且自願辦理者，仍屬自治事項；反之，憲法、法律或法規命令規定應由中央政府或上級政府負責之事項，仍屬委辦事項。
第三，如責任歸屬劃分基準亦無法明確判斷某事項應歸類為自治事項或委辦事項者，可再另以「經費負擔劃定基準」或「既成事實認定基準」判斷之。以上基準仍無法劃定清楚者，則應另就個案交給內政部所設之「中央與地方權限劃分委員會」（或稱為中央與地方權限爭議裁決委員會，無論該組織之法定名稱為何）以加定奪。其中，該委員會應由內政部會同相關部會人員結合專家學者組成之。
又在程序上，前開委員會如對於某事項應歸類為自治事項抑或委辦事項發生爭議時，如無該委員會成員二分之一以上確認其為委辦事項者，即應推定為地方自治事項。反過來說，如經事務本質理論及其修正理論或是責任歸屬劃分基準的初步檢視後，宜定位為委辦事項者，其經費即應由中央政府或上級政府負擔之；不同於此，歸類判斷為自治事項者，即應由地方自治團體負擔之。至於，具有「共同辦理事項」性質之事務，則仍得由中央與地方合作，各自以其責任與經費辦理之；但共辦事項亦得推定為具有「部分」自治事項之性質的法定事務。
質言之，有關中央與地方之權限劃分，單就自治事項與委辦事項的劃定而言，學者陳慈陽與筆者的研究成果認為應依「地方優先、上升分配」的原則，應依次循「事務本質理論迳責任歸屬劃分基準迳經費負擔劃定基準迳既成事實認定基準」劃分清楚，無法劃定清楚的事項，再個案交給「中央與地方權限劃分委員會」（或稱為中央與地方權限爭議裁決委員會）裁定。
地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
本文「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」係摘錄自《陳慈陽主持、陳朝建協同主持，2006，「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」專案研究計畫（2006/03/16~2006/11/15），台北：內政部（內政部民政司）委託研究》的內容，原研究團隊成員包括國立台北大學法學系陳慈陽教授、桃園縣議會法制室卓達銘主任、警政署法制室蘇玉坪警務正以及筆者等人（文內簡稱「研究團隊」），合先說明。
其次，本文旨在說明中央與地方之權限劃分，應依何種原則或基準依序劃定地方自治團體承辦之自治事項與委辦事項？又劃定地方自治團體之自治事項後，中央對地方自治團體所辦理之自治事項，可以有哪些權責？基此，地方制度法第22條自治事項施行綱要，究應如何定位與設計？即屬本文擬討論之課題。
貳、自治事項與委辦事項之劃定原則
中央與地方之權限劃分，即重在自治事項與委辦事項之劃定。對此，學者陳慈陽與筆者的研究成果曾引據學者蔡茂寅的研究指出，中華民國憲法自第107條至第110條，逐條規定中央專屬管轄事項與地方自治團體之自治事項，並於第111條規定剩餘權的分配基準。不過，這種中央與地方之權限一併規範的結果，仍產生兩者權限不清的問題，而且從規範形式上來看，另有「中央優先、下降分配」的偏頗之處。
至於，依憲法增修條文第9條授權制定的地方制度法，對於中央與地方的權限分配，仍採取列舉自治事項，而以其餘為委辦事項的方式予以規定（第18條至第22條參照）；此種規範亦非適當，蓋其一方面限縮了自治事項的範圍，另方面則形同擴大委辦事項的範疇，且由於委辦事項亦無嚴格的法律保留原則之適用（第2條第3款參照），有時中央基於經費負擔的考量（財政收支劃分法第37條參照），也會故意模糊自治事項與委辦事項的區分，造成實務運作的更加困難。
因此，蔡茂寅主張在人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。亦即，應採取「地方優先、上升分配」的理念。具體的設計基準如下：
第一，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。
第二，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。
第三，除應由中央辦理的事項外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因此，委辦事項即應予以限縮，並盡可能明確化。
第四，具有「共同辦理事項」性質之事務，應由中央與地方合作，各自以其責任辦理。
除此之外，蔡茂寅也認為中央與地方間的權限劃分，亦應該同時考慮程序保障機制的建立，以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立，以及以新生事務的權限歸屬時，應該讓地方有充分的參與，並建立地方參與的機制，以落實人民主權、地方自治的民主精神。
又整體而言，筆者認為如依日本地方分權推進法第四條之規定，舉凡涉及國際社會活動而攸關國家存立之事務；舉凡國民期待有全國統一定案之事務；舉凡地方自治團體希望有準則性之事務；舉凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務；以及國家本即應責任之其他法定事務者，均應為國家事務而屬中央權責之範疇，其若成為地方事務者，亦應為地方自治團體之委辦事項，且委辦事項不得任意變更為委任地方負擔經費之自治事項事項。
相反的，舉凡與居民具親近性之事務（即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務）；舉凡就居民的觀點而言，適合由地方自治團體辦理之事務；以及舉凡從地域的角度而言，適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者，則應成為地方自治團體之事務。
就此問題而言，學者陳慈陽與筆者的研究成果則進一步指出，從地方自治團體的角度來說，關於自治事項與委辦事項的劃分，還需建立若干基本原則或基準依次劃定清楚：
第一，先依「事務本質理論」及其修正理論，確認某事項宜否由地方辦理之。具體操作方式是，首先，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。其次，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。在程序上，則是贊同蔡茂寅所言，召開「全國權限劃分會議」，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，重新會商決定每一事務應該歸屬中央或地方，而修正地方制度法第十八條至第二十條的內容。
第二，如經事務本質理論及其修正理論的初步檢視，仍無法判定某事項應為自治事項或委辦事項者，再輔以「責任歸屬劃分基準」認定之。也就是說，憲法、法律或法規命令規定應由地方自治團體負責之事項，或地方自治團體自願發現且自願辦理者，仍屬自治事項；反之，憲法、法律或法規命令規定應由中央政府或上級政府負責之事項，仍屬委辦事項。
第三，如責任歸屬劃分基準亦無法明確判斷某事項應歸類為自治事項或委辦事項者，可再另以「經費負擔劃定基準」或「既成事實認定基準」判斷之。以上基準仍無法劃定清楚者，則應另就個案交給內政部所設之「中央與地方權限劃分委員會」（或稱為中央與地方權限爭議裁決委員會，無論該組織之法定名稱為何）以加定奪。其中，該委員會應由內政部會同相關部會人員結合專家學者組成之。
又在程序上，前開委員會如對於某事項應歸類為自治事項抑或委辦事項發生爭議時，如無該委員會成員二分之一以上確認其為委辦事項者，即應推定為地方自治事項。反過來說，如經事務本質理論及其修正理論或是責任歸屬劃分基準的初步檢視後，宜定位為委辦事項者，其經費即應由中央政府或上級政府負擔之；不同於此，歸類判斷為自治事項者，即應由地方自治團體負擔之。至於，具有「共同辦理事項」性質之事務，則仍得由中央與地方合作，各自以其責任與經費辦理之；但共辦事項亦得推定為具有「部分」自治事項之性質的法定事務。
質言之，有關中央與地方之權限劃分，單就自治事項與委辦事項的劃定而言，學者陳慈陽與筆者的研究成果認為應依「地方優先、上升分配」的原則，應依次循「事務本質理論迳責任歸屬劃分基準迳經費負擔劃定基準迳既成事實認定基準」劃分清楚，無法劃定清楚的事項，再個案交給「中央與地方權限劃分委員會」（或稱為中央與地方權限爭議裁決委員會）裁定。