2006-10-23 11:37:35Macoto Chen
地方制度法教室：自治事項與委辦事項之差異
本篇地方制度法教室短文的撰寫人並非筆者，而是筆者的指導學生邱玉霞先進（服務於桃園縣政府法制室）。蓋她正在撰寫委辦事項的碩士論文，擬討論桃園縣委辦事項的實踐情形，其中計畫書階段提及自治事項與委辦事項的差異，與地方制度法教學內容有關，所以特別轉載整理至此……
一、前言
地方自治團體作為地域性的社團公法人，向來有雙重任務必須承擔，即自治事項與委辦事項二類。例如，憲法第127條即規定「縣長辦理縣自治，並執行中央及省委辦事項」、地方制度法第14條亦規定「直轄市、縣市、鄉鎮市為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」
二、自治事項與委辦事項之本質
如依學者黃錦堂教授之見解，自治事項作為一個地方事務之範圍概念，是指在某範圍內的事項均屬於地方所固有，地方可以去發現事項並決定如何從事，基本上自治事項不限定任何事項，只要該事項直接與地方有關連即可。筆者曾不斷強調，如與地方居民之食衣住行育樂生老病死等有直接關聯的事項，例如文化藝術，休閒娛樂、生活照顧、小型工程建設等均屬之。反面而言，凡與管制性、國家一致性無關之事項，均應被劃歸為自治事項（可參照黃錦堂，1995：136）。
不同與此，委辦事項係指一事項原係國家或上級政府所固有，但為了節省人力、財力之支出，而委託下級地方自治團體就近辦理。整體而言，委辦事項一般係指具有高度秩序性、管制性業務領域，例如建築管制、營業管制、道路安全管制、藥品管制、環境問題管制等即屬之（亦可參照黃錦堂，1995：106）。
值得討論的是，自治事項是否包括地方自治團體義務承辦且上級仍有指令權的事項？另個值得討論問題的是，委辦事項是否包括上級政府交付給地方自治團體的代辦事項或其他的中央專屬事項呢（即中央專屬事項可否轉委辦呢）？
三、自治事項與委辦事項之區分
又有關自治事項與委辦事項之區分，邱玉霞先進則依林谷蓉的博士論文，就事務本質與地方制度法等相關法令之規定，予以整理如後（林谷蓉，2004：132-133）：
（一）就任務特性而言，自治事項多屬文化、藝術、休閒、體育與中小型規模的地方公共工程等任務，委辦事項則多為管制性（或稱規制性）、秩序性之任務，例如：環境的污染取締、環境衛生用藥與農藥管制、食品衛生管理與各項建築安全管理等。
（二）就上級政府之監督手段而言，上級政府對自治事項僅能適法監督；惟對委辦事項得為適法與適當監督（可參照釋字第498號解釋）。
（三）就地方辦理之自主程度而言，自治事項自主性較高，故受中央干預程度較弱；相反的，委辦事項自主性低，受中央干預程度較強。如日本中央政府對於自治事項，原則上僅能以非權力手段，例如：事前協議、勸告、要求提出資料、要求改正措施干預，並不得代執行等；但對於法定受託事項可以權力手段，例如：同意、許可、認可、承認、指示干預，並可代執行。
（四）就經費負擔或來源而言，自治事項係由地方自治團體編列預算支應，如地方制度法第70條即規定：「地方辦理自治事項，應就自有財源優先編列。」；反之，委辦事項則應由原委辦機關編列預算支出，例如財政收支劃分法第37條即如此規定。
（五）就人民提起訴願程序而言，自治事項之提起訴願，相對人民應向地方自治團體之行政機關為之；反之，如擬對委辦事項提起訴願者，相對人民應向委辦之直接上級機關為之，此在訴願法第9條即有規定。
（六）就地方立法權差異而言，地方自治團體對自治事項可制定自治條例與訂定自治規則，實務上，亦及於地方行政規則甚或地方職權命令；但針對委辦事項，地方行政機關僅得訂定委辦規則，且並不多見。
（七）就事務規範之法規位階而言，自治條例與自治規則均不得牴觸憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；相反的，委辦規則既不得牴觸憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第30條規定參照）。
（八）就地方議會或代表會之議決效力而言，地方議會或代表會議決自治事項不得牴觸憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；議決委任事項者，則不得牴觸憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第43條規定參照）。
（九）就地方執行效力而言，地方自治團體執行自治事項不得違背憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；執行委辦事項則不得違背憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第75條規定參照）。
（十）就地方自治團體之救濟程序而言，地方制度法第43條第5項規定：「第一項至第三項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」第30條第5項規定：「自治事項與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」第75條第8項規定：「第二項、第四項及第六項之自治事項目有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」但對委辦事項卻未見類似之規定，詳亦可參照釋字第527號解釋之說明。
四、結語
實際上，地方自治團體所承辦之自治事項與委辦事項雖有上述之差異，但我國的地方政府各局、處、課、室等法定機關或單位並無類如「社會自治行政課」與「社會委辦行政課」之別，使得○○○社會課其實既是社會自治行政課也是社會委辦行政課，甚至連承辦人有時候並不清楚其所承辦的業務究屬自治事項抑或委辦事項。
一、前言
地方自治團體作為地域性的社團公法人，向來有雙重任務必須承擔，即自治事項與委辦事項二類。例如，憲法第127條即規定「縣長辦理縣自治，並執行中央及省委辦事項」、地方制度法第14條亦規定「直轄市、縣市、鄉鎮市為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」
二、自治事項與委辦事項之本質
如依學者黃錦堂教授之見解，自治事項作為一個地方事務之範圍概念，是指在某範圍內的事項均屬於地方所固有，地方可以去發現事項並決定如何從事，基本上自治事項不限定任何事項，只要該事項直接與地方有關連即可。筆者曾不斷強調，如與地方居民之食衣住行育樂生老病死等有直接關聯的事項，例如文化藝術，休閒娛樂、生活照顧、小型工程建設等均屬之。反面而言，凡與管制性、國家一致性無關之事項，均應被劃歸為自治事項（可參照黃錦堂，1995：136）。
不同與此，委辦事項係指一事項原係國家或上級政府所固有，但為了節省人力、財力之支出，而委託下級地方自治團體就近辦理。整體而言，委辦事項一般係指具有高度秩序性、管制性業務領域，例如建築管制、營業管制、道路安全管制、藥品管制、環境問題管制等即屬之（亦可參照黃錦堂，1995：106）。
值得討論的是，自治事項是否包括地方自治團體義務承辦且上級仍有指令權的事項？另個值得討論問題的是，委辦事項是否包括上級政府交付給地方自治團體的代辦事項或其他的中央專屬事項呢（即中央專屬事項可否轉委辦呢）？
三、自治事項與委辦事項之區分
又有關自治事項與委辦事項之區分，邱玉霞先進則依林谷蓉的博士論文，就事務本質與地方制度法等相關法令之規定，予以整理如後（林谷蓉，2004：132-133）：
（一）就任務特性而言，自治事項多屬文化、藝術、休閒、體育與中小型規模的地方公共工程等任務，委辦事項則多為管制性（或稱規制性）、秩序性之任務，例如：環境的污染取締、環境衛生用藥與農藥管制、食品衛生管理與各項建築安全管理等。
（二）就上級政府之監督手段而言，上級政府對自治事項僅能適法監督；惟對委辦事項得為適法與適當監督（可參照釋字第498號解釋）。
（三）就地方辦理之自主程度而言，自治事項自主性較高，故受中央干預程度較弱；相反的，委辦事項自主性低，受中央干預程度較強。如日本中央政府對於自治事項，原則上僅能以非權力手段，例如：事前協議、勸告、要求提出資料、要求改正措施干預，並不得代執行等；但對於法定受託事項可以權力手段，例如：同意、許可、認可、承認、指示干預，並可代執行。
（四）就經費負擔或來源而言，自治事項係由地方自治團體編列預算支應，如地方制度法第70條即規定：「地方辦理自治事項，應就自有財源優先編列。」；反之，委辦事項則應由原委辦機關編列預算支出，例如財政收支劃分法第37條即如此規定。
（五）就人民提起訴願程序而言，自治事項之提起訴願，相對人民應向地方自治團體之行政機關為之；反之，如擬對委辦事項提起訴願者，相對人民應向委辦之直接上級機關為之，此在訴願法第9條即有規定。
（六）就地方立法權差異而言，地方自治團體對自治事項可制定自治條例與訂定自治規則，實務上，亦及於地方行政規則甚或地方職權命令；但針對委辦事項，地方行政機關僅得訂定委辦規則，且並不多見。
（七）就事務規範之法規位階而言，自治條例與自治規則均不得牴觸憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；相反的，委辦規則既不得牴觸憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第30條規定參照）。
（八）就地方議會或代表會之議決效力而言，地方議會或代表會議決自治事項不得牴觸憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；議決委任事項者，則不得牴觸憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第43條規定參照）。
（九）就地方執行效力而言，地方自治團體執行自治事項不得違背憲法、法律、法規命令，但非不得牴觸上級之行政規則；執行委辦事項則不得違背憲法、法律、法規命令，即連上級之行政規則與行政釋示亦不得牴觸之（地方制度法第75條規定參照）。
（十）就地方自治團體之救濟程序而言，地方制度法第43條第5項規定：「第一項至第三項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」第30條第5項規定：「自治事項與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」第75條第8項規定：「第二項、第四項及第六項之自治事項目有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」但對委辦事項卻未見類似之規定，詳亦可參照釋字第527號解釋之說明。
四、結語
實際上，地方自治團體所承辦之自治事項與委辦事項雖有上述之差異，但我國的地方政府各局、處、課、室等法定機關或單位並無類如「社會自治行政課」與「社會委辦行政課」之別，使得○○○社會課其實既是社會自治行政課也是社會委辦行政課，甚至連承辦人有時候並不清楚其所承辦的業務究屬自治事項抑或委辦事項。