2004-09-12 21:42:53Macoto Chen
政府再造的新公共管理觀點—以台灣的新政府運動為例
本篇政府再造的新公共管理觀點，係以台灣的新政府運動為例，配合上課講義需求所做的彙整與登載，有興趣者，可以參考看看......全文如下：
中華民國行政院早在民國87年1月2日第2560次行政院院會中通過「政府再造綱領」，並成立「組織再造」、「人力及服務再造」、「法制再造」等三個工作小組，全面推動政府再造工作。而政府再造的願景是：建立「具全球競爭力的活力政府。」
又整體而言，政府再造的五大目標為：（一）興利創新的服務機制、（二）彈性精簡的行政組織、（三）專業績效的人事制度、（四）分權合作的政府架構、（五）順應民意的國會改造。值得注意的是，以行政組織改造為例，其基本精神則為：「民間能做，政府不做；地方可做，中央不做。」
具體言之，目前行政組織改造係採「四化策略」，即：去任務化、地方化、法人化與委外化。詳言之：
（一）去任務化：或稱為「解除管制」，即使政府機關不再負執行原先部分業務的任務，以節約公共資源。實際上，政府積極優先推動去任務化的三個個案為「儲運服務業務」、「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」以及「民航局國際機場旅館」。
（二）地方化：指將現行中央機關辦理的業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性。實際上，政府改造的地方化任務中，優先推動的個案為「管理維護淡水紅毛城古蹟保存區」。
（三）法人化：即是由原本由政府組織所負責的業務，改以公共性質的行政法人來辦理，打破以往「政府--民間」的二分法，使得政府在政策執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。例如，國立中正文化中心的改制即屬之。整體而言，行政機關法人化，即是透過介於公部門與私人企業之間的組織型態，使政府擺脫既有人事及會計制度的束縛，滿足政府組織改造的多面向需求。
（四）委外化：即「委外辦理」，意指將業務委託民間辦理；各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要的目的在於提高資源運用的效率。例如，行政院人事行政局公務人力發展中心的業務外包即屬之。
必須強調的是，行政組織調整之具體目標，就是要達到：（一）規模精簡化、（二）建制合理化、（三）強化政策的領導與統合、（四）落實業務與組織的合理劃分，以及（五）組織彈性化等五項目標。再舉行政組織調整具體作為之例證而言，根據立法院業已通過的「中央行政機關組織基準法」觀之，行政院應改組為設置十三個「部」，四個「委員會」，以及五個「獨立機關」。
也就是說，於新法規範下，行政院院會討論決議後，擬設內政暨國土安全部、外交暨僑務部、國防暨退伍軍人事務部、財政部、教育科技暨體育部、法務部、經濟暨貿易部、交通暨建設部、衛生暨社會安全部、農業部、文化暨觀光部、勞工暨人力資源部、環境資源部等十三個「部」，以及國家發展委員會、客家事務委員會、原住民族事務委員會和海洋事務委員會等四個「委員會」。至於，目前行政院大陸事務委員會所掌管的業務則將擬改由行政院本部直接管轄之。
總之，因應全球化時代的來臨，為強化台灣的競爭力，政府當然必須改造。而政府再造最重要的核心部分之一，即是中央政府組織結構和相關業務的調整。實際上，這部分也包含幾項重要的立法行動，如「中央政府機關組織基準法草案」、「中央政府機關總員額法草案」、「行政院組織法修正草案」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」及「行政法人法草案」等相關法案的修定。
其中，上開「中央政府機關組織基準法」業經立法院於九十三年六月十一日三讀通過，並於九十三年六月二十三日經總統以華總一義字第○九三○○一一八三一一號令制定公布該項法律全文三十九條，一般以為該法案施行後，將有助於政府機關組織職能合理化、架構明確化、組織精簡化及調整彈性化。
整體觀之， 行政院所通過的「政府再造綱領」，係以「引進企業管理精神，建立創新、彈性、有應變能力的政府」為主要目標。茲將其「組織再造」、「人力及服務再造」、「法制再造」的重點與策略簡述如後：
（一）組織再造方面：研訂中央政府機關組織基準法，簡化組織設置法規的作業程序，並統一機關及內部單位名稱。從而建立組織員額、績效評鑑制度，控制不當膨脹，並確認組織內部單位調整的彈性。
另一具體的做法則是，簡併部會、統一事權、明確分工，也就是說，將各部會有類似事權但分散管轄之業務予以簡併統一。實際上，「中央政府機關組織基準法」之目的即是如此。當然，組織再造也包括中央、地方政府權限之重新劃分，例如於地方制度法規中明定中央與地方之委託、委辦及自治事務之權責及爭議處理機制。
（二）人力及服務再造方面： 係以「人事制度」改革為中心，從而關係到各機關的用人選才與公務人員服務效能、效率的問題。目前人事制度改革的焦點係在於「公、教人事制度分途」、「放寬考試用人限制，建構多元進用管道」、「簡化銓審作業」、「建立功績制升遷」、「建立淘汰制度」、「強化考績激勵功能」及「建立彈性待遇制度」等面向。
尤其是，現行人事法規通常偏重防弊之設計，且規定過於瑣細，復常阻礙機關首長之作為；爰此，擴大授權既然是現代化政府的主要方向之一，則人事法規鬆綁的檢討，自有其必要。除此之外，鬆綁機關組織員額法制也是人事制度改革的另一種點，蓋憲法增修條文第三條業增列國家機關總員額得以法律為準則性規定，故完成「中央政府機關總員額法（草案）」，亦有其必要。
與此同時，全面提昇服務品質亦屬政府再造之目的，就此而言，則必須檢討為民服務工作廣度、深度，並積極整合服務範圍。同時，政府也需擴大民間資源之結合，協力處理各項危機事件並訂定相關手冊，著重於危機管理之預防。不僅如此，推動全國行政單一窗口化、建立電子化政府也是政府再造的重點。
（三）法制再造方面，工作重點與策略為「調整政府角色」（如公營事業民營化、獎勵民間參與公共建設、政府業務委託民間辦理）、「改革重大業務制度」 （如建立標準行政程序的法律，像是目前的行政程序法；研擬特殊的行政法人制度等）、「檢討管制方式，進行法規鬆綁」等。
最後，我們還可以這麼說，整個政府再造的工程，如套用Rosenbloome的管理、政治、法律等三大觀點之公共行政理論，則政府再造必須做到：
（一）就管理觀點而言，必須重視效率及效能，讓政府成為「企業型政府」，始能有效提升國家競爭力；當然，政府也必須是個「學習型組織」，才有辦法以績效好的他國政府改造成功的案例為標竿，促使國家競爭力再度提升。
（二）就政治觀點而論，政府再造本應具備民主的回應性，以及公共利益的代表性；也就是說，政府再造不能背離「國民主權原則」，以及依此所產生的「民主」、「法治」價值。
（三）就法律觀點來說，則需依據依法行政的理論，使各級政府的施政公開透明，並提供市民社會共同參與國家政策的規劃及推動。從而，所謂行政契約的新時代，或是受託行使公權力的再建制，將是當代政府再造的行政法之發展趨勢。
而且，依據「民間能做，政府不做；地方可做，中央不做」的基本精神，無論是中央政府或是地方政府，均應該退位為以扮演行政指導功能為主軸的政府，這才是「新政府運動」的真諦。
備註：歐斯本（David Osborne）和蓋伯勒（Ted Gaebler）在1992年著有「新政府運動」(Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector）一書，國內知名學者高希均教授將該書見解所講的，新政府運動彙整為十項指導原則，即……
（一）發揮「指導性」：政府自己少划槳，多指揮、多授權、多鼓勵。正如在球賽中，自己做啦啦隊，少下場做球員，但不斷鼓勵球員打好球。
（二）發揮「社區自主性」：也就是說，中央政府必須鼓勵當地的地方政府及民間社團熱心參與地方居民之公眾事務。
（三）發揮「競爭性」：亦即，政府應運用多種誘因鼓勵良性的市場競爭、地區間競爭，以及產業間競爭，創造國家競爭力的提升。
（四）發揮「任務性」：政府機構不要也不能僅做一成不變的事，要有彈性並隨時接受指派工作的能力；更重要的是，還是不時調整政府任務，也就是各項工作的優先順位。
（五）發揮「效率」：政府必須瞭解，「成效」比「成本」更重要。亦即，要更注重「產出」，而不僅是「投入」。
（六）發揮「顧客導向」：政府的顧客就是人民，而人民的權益比公務機關本身的方便來得更重要。
（七）發揮「企業性」：除了節流，更要注重開源。此外，企業的創新精神（尤其是產品的創新、流程的創新、服務的創新、技術的提升）是政府必須學習的對象。
（八）發揮「預見性」：事先的防範重於事後的彌補。換言之，危機管理比為危機處理更為重要。
（九）發揮「權力分散」：讓地方政府或民間團體在中央政府的適當監督下，可以發揮因地制宜之效果。
（十）發揮「市場導向」：運用市場力量，鼓勵民間扮演過去政府扮演的部分角色。也就是說，民間能做，政府不做！
而美國的「全國績效評鑑委員會」即將這十項指導原則整合為四項理念，這四項理念分別為：（一）顧客至上、民眾優先（putting customers first），（二）刪減法規、簡化程序（cutting red tape），（三）授能員工、追求成果（empowering employees to get results），以及（四）樽節成本、提高效能（cutting back to basics）。顯然的，台灣也必須這麼做！
中華民國行政院早在民國87年1月2日第2560次行政院院會中通過「政府再造綱領」，並成立「組織再造」、「人力及服務再造」、「法制再造」等三個工作小組，全面推動政府再造工作。而政府再造的願景是：建立「具全球競爭力的活力政府。」
又整體而言，政府再造的五大目標為：（一）興利創新的服務機制、（二）彈性精簡的行政組織、（三）專業績效的人事制度、（四）分權合作的政府架構、（五）順應民意的國會改造。值得注意的是，以行政組織改造為例，其基本精神則為：「民間能做，政府不做；地方可做，中央不做。」
具體言之，目前行政組織改造係採「四化策略」，即：去任務化、地方化、法人化與委外化。詳言之：
（一）去任務化：或稱為「解除管制」，即使政府機關不再負執行原先部分業務的任務，以節約公共資源。實際上，政府積極優先推動去任務化的三個個案為「儲運服務業務」、「塑膠工廠、龍崎工廠、榮民製藥廠」以及「民航局國際機場旅館」。
（二）地方化：指將現行中央機關辦理的業務，改由地方政府辦理，使得政策執行更符合地域性及親近性。實際上，政府改造的地方化任務中，優先推動的個案為「管理維護淡水紅毛城古蹟保存區」。
（三）法人化：即是由原本由政府組織所負責的業務，改以公共性質的行政法人來辦理，打破以往「政府--民間」的二分法，使得政府在政策執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效。例如，國立中正文化中心的改制即屬之。整體而言，行政機關法人化，即是透過介於公部門與私人企業之間的組織型態，使政府擺脫既有人事及會計制度的束縛，滿足政府組織改造的多面向需求。
（四）委外化：即「委外辦理」，意指將業務委託民間辦理；各國的政府改革皆把委外列為重要的改革策略，具體實施方法包括業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化等，主要的目的在於提高資源運用的效率。例如，行政院人事行政局公務人力發展中心的業務外包即屬之。
必須強調的是，行政組織調整之具體目標，就是要達到：（一）規模精簡化、（二）建制合理化、（三）強化政策的領導與統合、（四）落實業務與組織的合理劃分，以及（五）組織彈性化等五項目標。再舉行政組織調整具體作為之例證而言，根據立法院業已通過的「中央行政機關組織基準法」觀之，行政院應改組為設置十三個「部」，四個「委員會」，以及五個「獨立機關」。
也就是說，於新法規範下，行政院院會討論決議後，擬設內政暨國土安全部、外交暨僑務部、國防暨退伍軍人事務部、財政部、教育科技暨體育部、法務部、經濟暨貿易部、交通暨建設部、衛生暨社會安全部、農業部、文化暨觀光部、勞工暨人力資源部、環境資源部等十三個「部」，以及國家發展委員會、客家事務委員會、原住民族事務委員會和海洋事務委員會等四個「委員會」。至於，目前行政院大陸事務委員會所掌管的業務則將擬改由行政院本部直接管轄之。
總之，因應全球化時代的來臨，為強化台灣的競爭力，政府當然必須改造。而政府再造最重要的核心部分之一，即是中央政府組織結構和相關業務的調整。實際上，這部分也包含幾項重要的立法行動，如「中央政府機關組織基準法草案」、「中央政府機關總員額法草案」、「行政院組織法修正草案」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」及「行政法人法草案」等相關法案的修定。
其中，上開「中央政府機關組織基準法」業經立法院於九十三年六月十一日三讀通過，並於九十三年六月二十三日經總統以華總一義字第○九三○○一一八三一一號令制定公布該項法律全文三十九條，一般以為該法案施行後，將有助於政府機關組織職能合理化、架構明確化、組織精簡化及調整彈性化。
整體觀之， 行政院所通過的「政府再造綱領」，係以「引進企業管理精神，建立創新、彈性、有應變能力的政府」為主要目標。茲將其「組織再造」、「人力及服務再造」、「法制再造」的重點與策略簡述如後：
（一）組織再造方面：研訂中央政府機關組織基準法，簡化組織設置法規的作業程序，並統一機關及內部單位名稱。從而建立組織員額、績效評鑑制度，控制不當膨脹，並確認組織內部單位調整的彈性。
另一具體的做法則是，簡併部會、統一事權、明確分工，也就是說，將各部會有類似事權但分散管轄之業務予以簡併統一。實際上，「中央政府機關組織基準法」之目的即是如此。當然，組織再造也包括中央、地方政府權限之重新劃分，例如於地方制度法規中明定中央與地方之委託、委辦及自治事務之權責及爭議處理機制。
（二）人力及服務再造方面： 係以「人事制度」改革為中心，從而關係到各機關的用人選才與公務人員服務效能、效率的問題。目前人事制度改革的焦點係在於「公、教人事制度分途」、「放寬考試用人限制，建構多元進用管道」、「簡化銓審作業」、「建立功績制升遷」、「建立淘汰制度」、「強化考績激勵功能」及「建立彈性待遇制度」等面向。
尤其是，現行人事法規通常偏重防弊之設計，且規定過於瑣細，復常阻礙機關首長之作為；爰此，擴大授權既然是現代化政府的主要方向之一，則人事法規鬆綁的檢討，自有其必要。除此之外，鬆綁機關組織員額法制也是人事制度改革的另一種點，蓋憲法增修條文第三條業增列國家機關總員額得以法律為準則性規定，故完成「中央政府機關總員額法（草案）」，亦有其必要。
與此同時，全面提昇服務品質亦屬政府再造之目的，就此而言，則必須檢討為民服務工作廣度、深度，並積極整合服務範圍。同時，政府也需擴大民間資源之結合，協力處理各項危機事件並訂定相關手冊，著重於危機管理之預防。不僅如此，推動全國行政單一窗口化、建立電子化政府也是政府再造的重點。
（三）法制再造方面，工作重點與策略為「調整政府角色」（如公營事業民營化、獎勵民間參與公共建設、政府業務委託民間辦理）、「改革重大業務制度」 （如建立標準行政程序的法律，像是目前的行政程序法；研擬特殊的行政法人制度等）、「檢討管制方式，進行法規鬆綁」等。
最後，我們還可以這麼說，整個政府再造的工程，如套用Rosenbloome的管理、政治、法律等三大觀點之公共行政理論，則政府再造必須做到：
（一）就管理觀點而言，必須重視效率及效能，讓政府成為「企業型政府」，始能有效提升國家競爭力；當然，政府也必須是個「學習型組織」，才有辦法以績效好的他國政府改造成功的案例為標竿，促使國家競爭力再度提升。
（二）就政治觀點而論，政府再造本應具備民主的回應性，以及公共利益的代表性；也就是說，政府再造不能背離「國民主權原則」，以及依此所產生的「民主」、「法治」價值。
（三）就法律觀點來說，則需依據依法行政的理論，使各級政府的施政公開透明，並提供市民社會共同參與國家政策的規劃及推動。從而，所謂行政契約的新時代，或是受託行使公權力的再建制，將是當代政府再造的行政法之發展趨勢。
而且，依據「民間能做，政府不做；地方可做，中央不做」的基本精神，無論是中央政府或是地方政府，均應該退位為以扮演行政指導功能為主軸的政府，這才是「新政府運動」的真諦。
備註：歐斯本（David Osborne）和蓋伯勒（Ted Gaebler）在1992年著有「新政府運動」(Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector）一書，國內知名學者高希均教授將該書見解所講的，新政府運動彙整為十項指導原則，即……
（一）發揮「指導性」：政府自己少划槳，多指揮、多授權、多鼓勵。正如在球賽中，自己做啦啦隊，少下場做球員，但不斷鼓勵球員打好球。
（二）發揮「社區自主性」：也就是說，中央政府必須鼓勵當地的地方政府及民間社團熱心參與地方居民之公眾事務。
（三）發揮「競爭性」：亦即，政府應運用多種誘因鼓勵良性的市場競爭、地區間競爭，以及產業間競爭，創造國家競爭力的提升。
（四）發揮「任務性」：政府機構不要也不能僅做一成不變的事，要有彈性並隨時接受指派工作的能力；更重要的是，還是不時調整政府任務，也就是各項工作的優先順位。
（五）發揮「效率」：政府必須瞭解，「成效」比「成本」更重要。亦即，要更注重「產出」，而不僅是「投入」。
（六）發揮「顧客導向」：政府的顧客就是人民，而人民的權益比公務機關本身的方便來得更重要。
（七）發揮「企業性」：除了節流，更要注重開源。此外，企業的創新精神（尤其是產品的創新、流程的創新、服務的創新、技術的提升）是政府必須學習的對象。
（八）發揮「預見性」：事先的防範重於事後的彌補。換言之，危機管理比為危機處理更為重要。
（九）發揮「權力分散」：讓地方政府或民間團體在中央政府的適當監督下，可以發揮因地制宜之效果。
（十）發揮「市場導向」：運用市場力量，鼓勵民間扮演過去政府扮演的部分角色。也就是說，民間能做，政府不做！
而美國的「全國績效評鑑委員會」即將這十項指導原則整合為四項理念，這四項理念分別為：（一）顧客至上、民眾優先（putting customers first），（二）刪減法規、簡化程序（cutting red tape），（三）授能員工、追求成果（empowering employees to get results），以及（四）樽節成本、提高效能（cutting back to basics）。顯然的，台灣也必須這麼做！