2006-02-25 13:32:52布魯斯
NCC應致力發展通訊傳播產業政策（中時，20060225）
標題改為「NCC，告訴我們願景」後，刊登於中國時報，2006.2.25, A15（時論廣場）。（內容文字稍有修改，此為原文）
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NCC應致力發展通訊傳播產業政策
經過一波三折，國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）終於可以開始掛牌運作。雖然NCC的最終命運，還要等大法官的裁判，但在推定NCC有效運作的前題下，它該做些什麼事？
NCC的成立背景，是基於社會大眾對於多年來，政府與政黨「掌控媒體」的現象感到不滿，因而期望創設一個專業且中立的主管機關。尤其這幾年來，行政院新聞局藉由「執照換發」與其他「處罰」權限，做了許多備受爭議的行動，因此更讓公眾有著「回到威權時期」的印象。在這樣的「印象」與「背景」下，不少人以為NCC的成立目的只是為了「謹慎行使管制權力」。甚至以為NCC應該是一個中立、消極，少管事的機關；就算要行使職權，也僅限於極有限的管制措施。因此，即便NCC開始運作，各種獎勵、補助與輔導的措施，是否該歸NCC主管，似乎還在爭議中。如果不歸NCC處理，那是否得繼續分散由各個不同單位掌理？這樣「輔導與管制分離」的機制，似乎是相當流行的想法。
然而，這種思維只對了一半。在行使公權力「管制」傳播產業時，政府當然必須更謹慎並遵守正當程序，就此而言，目前NCC委員組成的素質，以及「國家通訊傳播委員會組織法」第九條明定重大決策必須進行「聽證」的規定，的確讓我們較為放心。但NCC不應該只從事狹義的「管制」，更重要的是要致力於發展宏觀、整體且一致的通訊傳播產業「政策」。電信與媒體的主管機關應該要告訴每一個公民、消費者以及業者：台灣的通訊傳播生態願景何在？我們要怎樣塑造一個環境，以使訊息更加多樣化、讓資訊更能自由流通，強化弱勢族群的傳播權利，並且又能夠因應全球化的競爭環境？
為什麼NCC除了單純的「執法」或「管制」外，還應該有清楚的整體政策目標呢？
首先，清晰的政策目標，是執法與監理的前題基礎。沒有清楚的政策方向，面對許多法律規定模糊的領域，NCC會與之前的行政院新聞局一樣，因應得左支右絀。例如，NCC如果對於言論資訊內容採取「觀念自由市場」的取向，相信觀眾自己可以篩選節目好壞，那麼對於許多法規中有關禁止節目「妨害公共秩序或善良風俗」的規定，就會從嚴解釋，避免干預言論內容；反之，如果採取維護公共利益的態度，那麼可能就會從寬解釋、積極介入以糾正不良節目。同樣的情形，也出現在執照發放、電台評鑑等其他領域。NCC必須有清楚的目標方向，才能適切而一貫地解釋規範密度較低的通訊傳播法律。
更何況，將來通訊傳播相關法令的的擬定與修訂，勢必主要落在NCC身上。NCC既然肩負訂定法規以及研擬修法的任務，當然得逐漸對未來的通訊傳播產業、市場與環境，都有明確的政策方向。
其次，「管制」與「輔導」、「獎勵」本來就是不可分的，它們都應該是產業政策的一環。如果要做到「國家通訊傳播委員會組織法」第一條「促進通訊傳播健全發展」之立法目的，當然不是僅靠硬梆梆的「管制」能夠做到的。在電信與媒體市場上，有太多事項必須靠著政府機關進行協調、指導，才能達成雙贏或多贏的結果。例如，各界經常批評我國新聞媒體的報導十分媚俗、灑狗血。可是造成此種現象的原因之一，除了市場進入沒有管制外，廣告主與廣告業者的計費方式，迫使割喉戰下的媒體必須追逐每一分鐘的收視率，亦有很大的關係。NCC如何透過與經濟部、公平會或其他政府部會的溝通協調，使媒體與廣告商減少惡性競爭，進而創造出較有利於公共利益的環境，就是很重要的任務。純粹放任式的市場競爭模式，對台灣未必適用。
最後應該注意的是：在全球化競爭以及科技匯流的趨勢下，通訊傳播政策與其他領域的產業政策，乃至於國家整體目標，都必須相互配合。一方面，台灣的電信與媒體產業，競爭對象絕不限於島內，而包括跨越邊境而來的跨國資本與節目。而台灣電信與媒體的經濟與文化實力，遠無法與美國同業相比。NCC自不能與業者站在一個純對抗的立場，而要視情況採取某種程度的夥伴關係，才能協助台灣電訊與傳媒業者增加國際競爭力。另一方面，在網路時代，電信、電子媒體、印刷出版之間的界限愈發模糊，而其他產業也愈來愈容易透過各種方式投資電訊傳播業，形成多角化經營。無論站在管制或是輔導的角度來看，NCC都應該整合各方價值與其他領域的產業政策，做為電訊傳播產業的指導綱領。
NCC的相對「獨立」與「中立」固然是眾望所歸，但是不能錯以為採取孤立而消極的政策態度，就能處理好我國的通訊傳播問題。美國包括FCC在內的各種「獨立機關」，被批評的主要重點，一方面是它們太過「獨立」而欠缺與其他部門的政策整合；另一方面則是過於強調管制，在對立的氣氛下，欠缺與被管制者的適度合作。這應該也是值得我國NCC引以為戒的經驗。
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NCC應致力發展通訊傳播產業政策
經過一波三折，國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）終於可以開始掛牌運作。雖然NCC的最終命運，還要等大法官的裁判，但在推定NCC有效運作的前題下，它該做些什麼事？
NCC的成立背景，是基於社會大眾對於多年來，政府與政黨「掌控媒體」的現象感到不滿，因而期望創設一個專業且中立的主管機關。尤其這幾年來，行政院新聞局藉由「執照換發」與其他「處罰」權限，做了許多備受爭議的行動，因此更讓公眾有著「回到威權時期」的印象。在這樣的「印象」與「背景」下，不少人以為NCC的成立目的只是為了「謹慎行使管制權力」。甚至以為NCC應該是一個中立、消極，少管事的機關；就算要行使職權，也僅限於極有限的管制措施。因此，即便NCC開始運作，各種獎勵、補助與輔導的措施，是否該歸NCC主管，似乎還在爭議中。如果不歸NCC處理，那是否得繼續分散由各個不同單位掌理？這樣「輔導與管制分離」的機制，似乎是相當流行的想法。
然而，這種思維只對了一半。在行使公權力「管制」傳播產業時，政府當然必須更謹慎並遵守正當程序，就此而言，目前NCC委員組成的素質，以及「國家通訊傳播委員會組織法」第九條明定重大決策必須進行「聽證」的規定，的確讓我們較為放心。但NCC不應該只從事狹義的「管制」，更重要的是要致力於發展宏觀、整體且一致的通訊傳播產業「政策」。電信與媒體的主管機關應該要告訴每一個公民、消費者以及業者：台灣的通訊傳播生態願景何在？我們要怎樣塑造一個環境，以使訊息更加多樣化、讓資訊更能自由流通，強化弱勢族群的傳播權利，並且又能夠因應全球化的競爭環境？
為什麼NCC除了單純的「執法」或「管制」外，還應該有清楚的整體政策目標呢？
首先，清晰的政策目標，是執法與監理的前題基礎。沒有清楚的政策方向，面對許多法律規定模糊的領域，NCC會與之前的行政院新聞局一樣，因應得左支右絀。例如，NCC如果對於言論資訊內容採取「觀念自由市場」的取向，相信觀眾自己可以篩選節目好壞，那麼對於許多法規中有關禁止節目「妨害公共秩序或善良風俗」的規定，就會從嚴解釋，避免干預言論內容；反之，如果採取維護公共利益的態度，那麼可能就會從寬解釋、積極介入以糾正不良節目。同樣的情形，也出現在執照發放、電台評鑑等其他領域。NCC必須有清楚的目標方向，才能適切而一貫地解釋規範密度較低的通訊傳播法律。
更何況，將來通訊傳播相關法令的的擬定與修訂，勢必主要落在NCC身上。NCC既然肩負訂定法規以及研擬修法的任務，當然得逐漸對未來的通訊傳播產業、市場與環境，都有明確的政策方向。
其次，「管制」與「輔導」、「獎勵」本來就是不可分的，它們都應該是產業政策的一環。如果要做到「國家通訊傳播委員會組織法」第一條「促進通訊傳播健全發展」之立法目的，當然不是僅靠硬梆梆的「管制」能夠做到的。在電信與媒體市場上，有太多事項必須靠著政府機關進行協調、指導，才能達成雙贏或多贏的結果。例如，各界經常批評我國新聞媒體的報導十分媚俗、灑狗血。可是造成此種現象的原因之一，除了市場進入沒有管制外，廣告主與廣告業者的計費方式，迫使割喉戰下的媒體必須追逐每一分鐘的收視率，亦有很大的關係。NCC如何透過與經濟部、公平會或其他政府部會的溝通協調，使媒體與廣告商減少惡性競爭，進而創造出較有利於公共利益的環境，就是很重要的任務。純粹放任式的市場競爭模式，對台灣未必適用。
最後應該注意的是：在全球化競爭以及科技匯流的趨勢下，通訊傳播政策與其他領域的產業政策，乃至於國家整體目標，都必須相互配合。一方面，台灣的電信與媒體產業，競爭對象絕不限於島內，而包括跨越邊境而來的跨國資本與節目。而台灣電信與媒體的經濟與文化實力，遠無法與美國同業相比。NCC自不能與業者站在一個純對抗的立場，而要視情況採取某種程度的夥伴關係，才能協助台灣電訊與傳媒業者增加國際競爭力。另一方面，在網路時代，電信、電子媒體、印刷出版之間的界限愈發模糊，而其他產業也愈來愈容易透過各種方式投資電訊傳播業，形成多角化經營。無論站在管制或是輔導的角度來看，NCC都應該整合各方價值與其他領域的產業政策，做為電訊傳播產業的指導綱領。
NCC的相對「獨立」與「中立」固然是眾望所歸，但是不能錯以為採取孤立而消極的政策態度，就能處理好我國的通訊傳播問題。美國包括FCC在內的各種「獨立機關」，被批評的主要重點，一方面是它們太過「獨立」而欠缺與其他部門的政策整合；另一方面則是過於強調管制，在對立的氣氛下，欠缺與被管制者的適度合作。這應該也是值得我國NCC引以為戒的經驗。