現行中央政府體制之問題、挑戰與展望--誰是行政院的老闆？

（12/3於台灣智庫及政大法學院公法中心合辦之「憲改論壇」發表）



一、真正的問題：誰是行政院的老闆？

　　現行憲法所規範的中央政府體制，到底是總統制、內閣制，還
是雙首長制？多數論者目前均以「雙首長制」來稱呼現行體制。然
而這種稱呼並沒有解決真正的問題：如果是混合型的雙首長制，那
麼到底是如何混合法？

　　具體的問題出現在2000年總統選舉過後，許多學者與政治人物
一直擔憂的情況出現了：總統與立法院多數，分由不同的政黨掌控。
是由民進黨籍的總統，還是由依然控制立法院多數的國民黨，取得
任免行政院院長與組閣的權力？

　　許多論者往往在諸如「以內閣制為基調的雙首長制」或「向總
統制傾斜的雙首長制」等概念上糾纏。但大帽子往往解決不了具體
問題。我們還是要問：「傾斜」、「基調」到什麼程度？

　　其實兩派見解真正的爭議，在於「誰是行政院的老闆」？也就
是說，到底行政院院長的任命，甚至內閣的組閣權，是依據「總統」
或「立法院」的意志？在政治現實上，取得總統大位的民進黨（或
親民進黨人士），主張總統擁有完整的任命權乃至組閣權。行政院
院長乃是總統的執行長或幕僚長。而當時依然掌握立法院多數的國
民黨（或用現在的用語稱「泛藍」？），則強力主張：總統雖在形
式上有行政院院長之任命權，但仍應以任命國會多數黨所支持之人
選。

　　而問題的癥結，就出在憲法上相關的三個政治機關：總統、行
政院與立法院。其中真正有權力、有資源的，當然是行政院。因此，
掌握行政院才叫做「執政」。然而，行政院院長不是「直接民選」
的。總統與立法院才是民選機關，擁有直接的民意基礎與政治負責
性。

　　於是形成了一個有趣現象：兩個民選的機關，實際上是空殼子，
沒有太多實權與資源。真正有執行權，有龐大資源的機關，卻沒有
直接民意基礎。因此，這四年多來的中央政府體制辯論，就是總統
與行政院，不斷搶奪行政院主控權的故事。實務上很明顯地，總統
這一方搶贏了。但爭議依然不斷。現在的實務，是合憲的作法還是
違憲亂紀的行為？如果不合憲，為什麼立法院搶不贏？有什麼結構
性的問題？

　　純就憲法解釋層面，從文義、體系、歷史來看，我都認為這部
憲法擁有足夠的彈性，容許政治運作朝向內閣制或總統制的走向。
至於從「民意政治與責任政治」或「權力分立原則」這種空話，更
無法提供具體運作之指引。因此，即便憲法不動，要權衡「將來怎
麼走」，還是要納入許多務實的、功利的—也就是「結果取向」的—
考量。

二、立法院怎麼說—傾向內閣制的解釋方式

　　首先來看立法院的說法：行政院的真正老闆，其實是立法院。
所以行政院院長的人選，自然應該跟著立法院多數黨，而不是總統。
如果總統不能掌握立院，那麼其任命權就只是形式而已。在這個邏
輯下，立法院與行政院永遠是不可分的「一國」，而總統則是另外
一國。

　　這是很典型內閣制的思考模式。內閣制原名國會制
（Parliamentary System），就指明了政權歸屬乃是由國會選舉決定。
「行政」與「立法」並無真正「分權制衡」的問題。法國現行體制
與我國相似，而其運作模式（換軌、左右共治）也正好反映了立法
院的說法—總統唯有在與國會多數黨（或聯盟）相同陣線的情況，
才可能控制政府。「內閣」與「國會」分由二黨掌控，相互對抗拉
鋸，在這個思維邏輯下，幾乎是不可想像的。

　　此說似有相當堅實的理論基礎：憲法增修條文第三條第二項仍
規定「行政院依左列規定，對立法院負責」；大法官釋字第387與
419號解釋，明顯地也指出立法院才是行政院的真正老闆；立法院可
以對行政院提出不信任案而倒閣；覆議改為二分之一，更強化行政
院屈從於立法院之關係；憲法第53條仍規定「行政院為國家最高行
政機關」（而菲「總統」）；1997年修憲之紀錄，顯示修憲者之主
觀意志上，仍採此套邏輯；與我國最相似的法國，在實務上亦為國
會主導，因此才有左右共治……

　　把現行憲法解釋為內閣制，自然有著一般比較政府學說上，內
閣制的優點：多數政府、政治運作穩定、、效率提升、責任明確。
　　此外，內閣制的權力集中，且權力來源僅由一次選舉決定。因
此「多數」國民的統一意志，比較容易辨認與展現。

　　然而這樣的解釋模式，無疑地要把直接民選，負有過多期望的
總統邊緣化。目前在台灣的政治可接受度近乎於零（尤其經過這四
年的操作）。

　　除此之外，內閣制是站在多數統治、一元民主的架構下運作，
社會中的結構少數與弱勢，比較找不到空隙來鬥爭與發聲，而必須
仰賴主流多數的良心與恩賜。在這個愈發傾向民粹威權主義（著重
在「威權」）、叢林法則，甚至種族主義、排外本土主義都昭然若
揭的台灣，恐怕不見得是件好事。

　　
三、總統怎麼說—傾向總統制的解釋方式

　　陳水扁總統於2000年當選就任後，即堅拒上述以內閣制為基調
的解釋方式，並嘲諷立法院的說法為「整碗捧去」、「舊民意要取
代新民意」。實務上，總統全權自由任命行政院院長，甚至及於對
內閣內部人事之具體安排。總統與行政院是「一國」，而立法院與
「總統＋行政院」的執政集團之間，是相互制衡的關係。
　　這是典型總統制的思維。行政與立法兩權，可以分立制衡，相
互對抗鬥爭。國家大權分屬不同政黨，不同機關行使。行政與立法
運作的基本精神是「相互制衡」而非「行政向立法負責」。
　　此說的理論基礎有：總統得「任免」行政院院長而無須立法院
同意（增修條文第三條第一項），亦無須內閣副署（增修條文第二
條第二項），行政院院長自為受總統指揮之「下屬」；1997年修憲
既明文移除立法院之「事前同意權」，立法院自僅能以「事後」的
「不信任案」控制行政院。

　　對於前揭傾向內閣制的論述，此說則反駁：

　　首先，在立法院同意權被凍結後，行政院對立法院之「負責」，
僅屬列舉式模式（行政院依左列規定…），因此不能如內閣制一般，
行政全盤屈從於立法院的模式。同時，釋字387與419，也都是站在
「立法院行駛行政院院長人事同意權」的前提上，因此現在已經沒
有適用餘地。

　　其次，法國有極堅強之內閣制傳統，為我國所無。而此一傳統
會影響憲法之解釋與適用。我國除非也發展出此等憲政慣例（總統
永遠提名國會多數黨所支持之人選），否則不應作相同解釋。
　　至於總統制的優點，首先，在本質上，它是一個權力分散，相
互制衡的政治體制，雖然效率較差，但或許可讓少數弱勢團體更有
合縱連橫之空間。

　　此外，在台灣的政治現實上，把憲法解釋成總統制，最明顯的
優點，就是符合「當前」選民與主要政黨的期望。在可見的未來，
任何的憲政實務，大概都不可能把總統虛位化、邊緣化。一個具有
全盤政治實權（不限於「國安大政方針」）的民選總統，是解釋或
修改憲法的既成現實。

　　但台灣真的適合往總統制的方向走嗎？或者，更精確的問題
是：我們真的正確認識總統制了嗎？

四、走向總統制的憲法與政治文化障礙

　　在現行憲法下，雖然已經走了四年多的「準總統制」。而現實
證明，雖然跌跌撞撞，但也不是完全不可運作。但是在目前的憲法
文義與體系下，「傾向總統制」的運作依然遇上下列的結構問題—

1.不平衡的行政與立法權-「兩大之間難為小」的行政院
2.行政院覆議機制不足以對抗立法院多數
3.立院倒閣權、質詢權
4.公法界流行的「法律保留」、「法律優位」理論傾向立法權
5.總統實權規定不明
6.國安大政方針決定權之模糊
7.「組閣權」仍應在行政院院長而非總統（art. 56）
8.立法院無能成為主動決策機關
9.欠缺完整財政（預算、決算）權
10.欠缺完整調查彈劾權
11.欠缺相關研究資源配備
　　
　　即便我們真能大刀闊斧修憲或制憲，台灣的政治文化若要走向
總統制，也可能會碰上以下的障礙—

（一）基本認識：總統制是個權力高度分散的制度，絕非如許多人所云
「要修成總統制，給總統『完整』的行政權」。（美國總統任命
高級官員，均須參議院同意，其受國會牽制程度遠高於我國立法
院對陳水扁總統）主張走向總統制的人，能接受嗎？

（二）總統制是一個「藉由對抗促進對話」的機制，無止盡的對抗妥協
與溝通乃是常態。我們的行政部門，面對不同政黨，又經常搗蛋
（在總統制看來天經地義）的立法院時，真有這種耐心與能力嗎？
何況我國政治運作上，欠缺issue by issue, case by case的協商文
化，也欠缺以政策為中心（而非政黨或意識型態）之思辯文化。

（三）欠缺「多元」、「制衡」文化（「民意基礎」不是重點，「可負
責性」才是關鍵），反而在國族政治下，對「統一意志」愈發強
調。

（四）革命剛性政黨與總統制之扞格：由於革命政黨不利於溝通妥協，
行政與立法若不同黨，則政務停頓；相同政黨則國政成總統一言
堂，具強烈鎮壓性。