現行雙首長制在陳總統少數政府之運籌下，乃呈現權力衝撞之局面，亦即總統與立法院因均具直接民主正當性，故均以民意為號召，彼此各自採取主導立場，惟在憲法制度設計上，總統諸多權力仍需透過行政院與立法院之互動方可完成，憲法又規定不具直接民主正當性之行政院必須對立法院負責，故陳總統如果因僵局不斷而欲破除「總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見」之雙首長制迷障，亦只有循體制內修憲途徑解決，尚不可循體制外訴諸民意以為擴權，否則憲政主義將破毀殆盡。

申言之，台灣在歷經兩蔣、李登輝、乃至於現今陳水扁主政時期，在府會權力運作上（行政權vs.立法權），多半著眼於執政實力極大化之考量，只不過其思考邏輯並不一定走總統擴權路線。兩蔣主政時期以動員戡亂時期臨時條款解決權力障礙方式，或可謂走總統職權增加之擴權路線。惟李登輝主政時期的六次修憲，乃至於陳水扁主政時期所拋出公投制憲所思考之體制變革，毋寧均在於免除立法院對總統施政所構成的障礙，以及總統能主導行政院有關國家政策的走向。惟此等思考邏輯是否有助於問題之解決，亦值商榷。

揆諸當前問題爭點，乃在於府會對立（分裂政府、少數政府）與多黨政治體系。蓋第四次修憲在新黨退出下，由國、民兩黨就其各自所提雙首長制版本共同妥協所完成之增修條文可知，總統雖可直接任命行政院院長，並可在特定條件下被動解散立法院，行政院與立法院互動亦增設倒閣與解散機制，惟總統不僅未被賦予主動解散立法院以尋求下一次府會一致性之權力，即便被賦予，其亦不見得會因解散改選後府會的不一致而走左右共治路線，觀諸陳總統於第五屆立委選後府會不一致而仍執少數政府路線即可為證。至於倒閣與解散機制自八十六年入憲至今，更因選舉成本太高而不輕易啟動。故嚴格談起，目前我國憲政體制可謂「披著雙首長制外衣的總統制」（府會對立、多黨體系之總統制），其穩定效能實位居最後。

基此，有關當前憲政體制變革之策略，實可分從以下三方面探討：

（一）走美式總統制應有之配套

由於目前憲政實務運作上乃形同「披著雙首長制外衣的總統制」，故走美式總統制路線，似乎只要將外衣拿掉即可實現，惟此亦意謂著當前體制上的問題並無法因走總統制路線而做任何改善。實則美國乃總統制唯一成功的案例，而支持其成功的條件即兩黨體系與柔性政黨，而我國係多黨體系與剛性政黨，雖在第四次修憲後李登輝主政時期府會一致（單色政府／多數政府）、多黨體系之雙首長制與陳水扁主政時期府會對立（分裂政府／少數政府）、多黨體系之雙首長制的憲政實務操作下，都是走總統制操作路線。惟由於立法部門內部多黨體系溝通不良，故即便是在府會一致時期，議事癱瘓戲碼即頻頻上場，更遑論府會對立時期此等立院生態對執政者施政上的衝擊。因此，如選擇走美式總統制路線，是否有必要將立院生態導向兩黨體系或兩極聯盟（兩黨體系之配套如立委選制是否應改為單一選區制，兩極聯盟之配套如總統選舉是否應改為兩輪投票絕對多數制），而政黨屬性是否要從剛性調整至柔性，或者強化黨對黨的溝通機制，即為應予配套之考量。

其次，有關權責釐清方面，當前憲政設計具直接民主正當性的總統與立法院乃分別向選民負責，故總統並非有權無責，反倒是在憲政實務朝總統制之操作下，行政院除了須根據憲法增修條文第三條第二項對立法院負責外，尚因總統直接任命以及黨政同步、黨政相依前提下，而須對總統、對政黨負責，故其不僅有責無權，且責任加倍。儘管總統制在雙元民主正當性、雙元選舉、雙元代表性、府會任期各自固定的情況下，亦有施政成效責任歸屬不明的問題，但無論如何，總統制確實有助於將前述問題做某種程度的改進。

此外，有關權力調整方面，除了取消現有倒閣權、解散權及其他有關內閣制機制外，可將現行覆議機制轉化為總統的法案否決權，並提高反否決門檻，而立法院各項功能亦應因應強化，以玆制衡行政權，立委任期亦應與總統任期調為一致。惟總統制在面臨府會對立時，亦同樣會有僵局難解之局，此時則有賴各種公開透明的遊說、溝通機制，以及完整的陽光法案予以配套，方可杜絕溝通協調過程中，淪於枉顧民意的密室分贓、肉桶分肥。

（二）走德式內閣制應有之變革

權責最分明之憲政體制乃為內閣制，蓋其行政立法合一，且選民在單元選舉下可明確認知執政黨應為施政成敗負責。英國與德國均為內閣制國家，惟由於英國君主制的國體與我國不同，故在此乃援引採行共和國體的德國以為借鏡。德國的聯邦總統係一象徵性責任的元首，並非實際負責運作的行政首長。換言之，總統是國家元首，而非政府首長。總統由聯邦眾議院議員與同樣數目之各邦議員共同組成之特別聯邦會議所選出，任期五年，得連任一次。此職位通常是對即將退休傑出政客的一種酬謝。其職權為接受新任外國大使遞交國書、公布法律（待國會通過此等法律）、解散聯邦眾議院（應總理之請求）、任免總理（待國會多數黨告知後）。基此，德國總統之地位，可謂為弱勢總統。
　　
德國總理之地位，則可視為一強勢總理。德國總理職位是穩定而持久的，因為：第一，聯邦眾議院必須提出建設性的新總理人選方得使現任總理下臺（建設性不信任投票）﹔第二，早期總理（艾德諾）建立強勢領導風格所樹立的典範傳統。其職權為選擇閣員、負責政府政策的主要路線、在聯邦眾議院及公眾面前為政策辯護、為閣員所言所行負責。所有德國部會首長都是聯邦眾議院的基本成員。國會國務秘書被指派給每個部長，協助其處理和聯邦眾議院間的關係，其實際功效即為行政和立法部門的橋樑。
　　
德國未曾有強勢議會傳統。聯邦眾議院由六百五十六名成員（通常更多）所組成，是世界上最大的民選國會。眾議員每四年選一次。由於政府是由聯邦眾議院多數黨所組成，故國會議員無法嚴厲批評行政部門。聯邦眾議院具有與政府部會幾乎完全一樣的委員會，每個內閣部會可以和其對等相關的聯邦眾議院委員會進行協商。聯邦眾議院的成員多半來自文官及利益團體（商業組織及勞工工會）。聯邦眾議院幾乎成了法律工廠，鮮具問政功能、教育功能及代表功能。聯邦參議院由六十八位議員組成，每個邦至少三席，人口較多者有四席甚至六席。聯邦參議院代表十六個邦，並且在影響國家事務的立法上和聯邦眾議院擁有相同的權力，在其他議題上，聯邦參議院可以否決法案，但聯邦眾議院仍能加以推翻。

德國屬「兩大加一」（two-plus）的政黨體系（兩個大黨加一些小黨），此種政黨體系降低了聯合內閣組成的難度。在德國，單色（單一政黨）內閣很少出現。一九四九年艾德諾組成「小聯合內閣」（一大黨一小黨的組合），學者對此種分裂政治持健康看法，蓋此有利於反對黨對執政黨監督制衡的互動機制﹔一九六六至一九六九則出現「大聯合內閣」（內閣組成囊括兩大政黨），內閣在國會擁有壓倒性的多數，可通過任何法案，缺乏民主體制所需的執政黨與反對黨間的蓬勃互動。統一後，西德的政黨體系並已擴張至東德境內。

由上可知，內閣制雖有權責分明的優點，且在德國強勢總理操作下，其權力融合幾近成一「萬能政府」，雖於執政期間欠缺諸如總統制的分權制衡機制，但對於政府穩定效能的提昇方面，確實值得吾人借鏡。惟吾國目前溝通不良的多黨體系恐怕會為德式內閣制的仿效大打折扣，故仍宜在立委及總統選舉制度加以配套，以將立院生態導向兩黨體系或兩極聯盟，如此方不致發生像法國第三、第四共和政局癱瘓局面。

（三）走法式雙首長制應有之改良

我國現行憲政體制雖較符合前述杜弗傑與薩扥利有關雙首長制之定義，惟制度面與文化面仍與法國第五共和雙首長制有所差異。法國第五共和大部分時期因總統與國會多數黨同黨，以致使整套體系運作得有如總統制，總統除了選定總理與閣員外，並視其為協助執行總統計劃者，總統主持內閣會議，幾乎所有的外交國防事務都掌握在總統之手，總統在閣員建議下，草擬大多數法案，甚至可強迫國民議會只用贊成與否的表決方式，但總統並無否決法案的權力。在一九八六（社會黨總統密特朗任命新戴高樂派領袖席哈克為總理）、一九九三（社會黨總統密特朗任命新戴高樂派人士巴拉杜為總理）、一九九七（新戴高樂派總統席哈克任命社會黨領袖喬斯平維總理）出現三次左右共治，並形成憲政慣例。此時期總統乃致力於外交及國防事務等國家元首象徵性的功能，總理則致力於內政事務，方足以體現半總統實際運作情況。

我國第十任總統陳水扁當選時所面臨的第四屆立委之立院生態，乃呈現府會不一致情況，第五屆立委選舉本可帶來如同法國總統主動解散國會尋求府會一致之機會，惟改選後府會的不一致其並未如同法國總統選擇走左右共治路線，反而仍執少數政府路線，故除了賦予其主動解散國會權外，此等換軌機制實應配套入憲，並將之定位為總統的憲法義務，如此方能吸取到法國雙首長制穩定效能兼具之精髓。此外，在立委及總統選舉制度亦應加以配套，以將立院生態導向兩黨體系或兩極聯盟，如此方不致造成組閣上的困難。

在立法權方面，法國第五共和總統除可將法案交付公民複決外，總統與總理並握有主要的立法權力，亦即法案是由政府草擬並設定議程，國會僅能在同意與否的基礎上作選擇，此為封鎖投票。其次，國民議會會期一年只有五個半月，只有六個委員會，且法案必須公開呈報。再者，政府在總統或總理的支持下可以簡單的行政命令通過許多法律，而憲法對須經國會通過的法律形式亦採列舉式規定，足見行政部門擁有廣泛的命令訂定權。至於行政部門的行政命令權亦延伸到預算部分。此外，法國憲法委員會除了在密特朗兩次左右共治期間發展成密特朗和保守派當政的國會間之緩衝機關外，其並擁有事前法律審查權，可謂為不良法案的煞車器。凡此均可謂立法怠惰、立法失靈之憲法防禦設計，惟此亦可窺出制憲者鑒於第三、第四共和的國會亂象而明顯在制度設計上朝行政權傾斜。基於政府整體效能提昇以謀人民福祉的基點作考量，未來我國是否跟進，端視立法院表現而定，惟在事前審查以為立法品質控管上，則不妨從健全強化立法院法制局著眼，使其發揮應有之功能。


陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生