2004-07-22 16:41:59魷魚絲
我國憲政體制類型歸屬之靜態分析
有關幾個憲政體制之典型，不外乎總統制、內閣制（議會制）、雙首長制（半總統制）、委員制。
有關總統制，總統既為國家元首（head of state），亦為最高行政首長（head of government）。總統制的行政權與立法權係分立（separation）關係，總統直接或間接由民選產生，任期固定，不會因國會不信任去職，故其不對國會負責，而對全民負責。國會亦由民選產生，擁有立法權且任期固定，總統不得解散國會。國家政策由總統制定，部會首長由總統任免。總統公布法律無需部會首長副署，部會首長為總統之幕僚，奉命執行政策。
有關內閣制，其總統或國王是國家虛位元首，不是最高行政首長，統而不治，故其公布法律須經總理或首相及部會首長副署。國家元首表面上具有解散議會之權，實際上此權係在總理或首相。內閣制的行政權與立法權係融合（fusion）關係，內閣總理或首相由總統或國王任命，但須以議會的信任為標準，故可謂係間接由國會產生，為最高行政首長，擁有國家政策制定實權與國會解散權，任期不固定，隨國會的不信任或解散而去職。部會首長或閣員表面上由國家元首任免，實際上由總理或首相任免。內閣對議會負責，不對國家元首負責。國會由民選產生，對行政權可因不信任而行使倒閣權，任期不固定，隨國會的解散而去職。
雙首長制則介於內閣制與總統制之間，又稱為半總統制。依學者杜弗傑(M. Duverger)之見，雙首長制之構成要件有三：第一，總統由人民普選產生﹔第二，總統擁有相當的權力﹔第三，內閣握有行政權並向國會負責。學者薩扥利(G. Sartori)更進一步指出，雙首長制必須具備以下屬性：第一，總統即國家元首，由人民直接或間接選舉產生，有固定任期﹔第二，總統與內閣總理共同分享行政權，形成二元的權力結構，而此又有三個判準可資依循：第一，總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見﹔第二，內閣總理及其內閣獨立於總統之外，其去留取決於國會的信任﹔第三，以上二元權力結構必須賦予內閣擁有自主的潛能（autonomy potential）。此外，雙首長制的政府運作除受憲政規則影響外，尚會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪（oscillation）之面貌。斯時總統權力大小乃取決於其能否控制國會多數，倘總統與國會多數一致，其即可任命同黨者為總理，並居於國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制﹔倘總統與國會多數不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與國會多數同黨者為總理而形成左右共治，此時權力運作即偏向內閣制﹔倘總統在與國會多數不一致時仍執意任命同黨者為總理以獲國家政策主導地位，行政權將會與立法權形成一種權力衝撞的局面，導致政治僵局頻頻發生。
有關委員制，總統為國家元首，但不是最高行政首長。國家政策由聯邦行政委員會決定，並以行政委員會名義執行。行政委員會雖為最高行政機關，但須聽命於議會。總統僅為行政委員會之主席，並無實權。
我國現行憲法有關憲政體制之設計有其特有之歷史背景，故除了總統、行政院、立法院、司法院相當於一般民主國家的行政權、立法權與司法權外，尚有國民大會、考試院、監察院之憲政設計。憲法起草人張君勱先生曾謂我國憲政體制精神為「修正式的內閣制」，惟動員戡亂時期臨時條款又將之凍結，臨時條款廢止後又歷經六次修憲，其中最大的變遷，即：
1.國民大會從「非常設」演變為「常設化」，至今又演變為「任務型」、「虛級化」、「非常設」，惟未來無論是否將之轉型為國會第二院或徹底予以廢除，無可否認的，其本質上早與憲法第二十五條之憲法定位漸行漸遠。
2.監察院在第二次修憲由原先的民意機關改為獨立的治權機關，第四次修憲將正副總統彈劾提案權改由立法院行使，第六次修憲則將該院人事同意由原先的國民大會改為立法院行使，而考試院在第二次修憲時，除繼續掌管考試及公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休外，有關公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎則改為只負責法制事項，實際業務則由行政院人事行政局掌管，第六次修憲則將該院人事同意由原先的國民大會改為立法院行使。未來此二獨立性機關，究應予強化以提昇政府整體效能，或應予廢除並整合至其他三權中，則有待進一步觀察。
3.司法院在第二次修憲時乃增設憲法法庭以審理政黨違憲解散事項，第四次修憲時乃引進類似法國第五共和憲法有關憲法委員會之任期交錯制度，並於九十二年九月首次適用新制完成現任大法官任命程序，至於新制優點能否盡最大之發揮，則仍有待觀察。
4.有關總統、行政院、立法院之三角關係，第四次修憲乃引進法國第五共和雙首長制，其變動包括：行政院院長由原先須經總統提名立法院同意任命改由總統直接任命、覆議制度降低過關門檻、將正副總統彈劾提案權由原來的監察院改由立法院行使、增設立法院的倒閣權與總統的被動解散權，而第六次修憲時為因應國大虛級化，總統國情報告乃改向立法院提出，其他諸如領土變更提案權、司法院考試院監察院三院人員人事同意權、補選副總權等亦由原來的國民大會改由立法院行使。
有關薩扥利主張的雙首長制要件與我國當前憲法權力的設計，茲對照如下：
1.總統即國家元首：總統為國家元首(憲35前段)。
2.總統由人民直接或間接選舉產生：總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之(憲修2Ⅰ前段)。
3.總統有固定任期：總統、副總統之任期為四年，連選得連任一次(憲修2Ⅵ)。
4.總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見：
(1)總統對外代表中華民國(憲35後段)。
(2)總統依法授與榮典(憲42)。
(3)總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之(憲44)。
(4)總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局(憲修2Ⅳ)。
(5)總統統率全國陸海空軍(憲36) 。
(6)總統依憲法規定行使締結條約及宣戰媾和之權(憲38)。
(7)總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認，立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴(憲39)。
(8)總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效(憲修2Ⅲ)。
(9)總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權(憲40)。
(10)行政院院長由總統任命之(憲修3Ⅰ前段)。
(11)司法院、考試院、監察院人員由總統提名(憲修5Ⅰ、6Ⅱ、7Ⅱ) 。
(12)總統依法任免文武官員(憲41)。
(13)行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議(憲修3Ⅱ)。
(14)總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院(憲修2Ⅴ前段)。
(15)行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之(憲58Ⅱ)。
(16)立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權(憲63)。
5.內閣總理及其內閣獨立於總統之外，其去留取決於國會的信任：行政院依左列規定，對立法院負責：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案(憲修3Ⅱ)。
6.以上二元權力結構必須賦予內閣擁有自主的潛能：
(1)行政院為國家最高行政機關(憲53)。
(2)行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之(憲56)。
(3)行政院於會計年度開始三個月前，應將下半年度預算案提出於立法院(憲59)。
(4)行政院於會計年度結束後四個月內，應提出決算於監察院(憲60)。
(5)國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之(憲修3Ⅲ、Ⅳ)。
(6)總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。惟總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署(憲37及憲修2Ⅱ)。
(7)行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之(憲58)。
(8)行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議(憲修3Ⅱ)。
(9)不信任案如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院(憲修3Ⅱ)。
綜上可知，歷經六次修憲，我國現行憲政體制乃較符合前述杜弗傑與薩扥利有關雙首長制之定義，惟由於制度面尚未賦予總統主動解散國會及將法案交付公民複決等權力設計，文化面亦未能像法國第五共和在遭逢分裂政府能營造左右共治之憲政慣例，故如何能吸取到法國第五共和雙首長制的精髓而使政府兼具穩定與效能，實值深思。
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生
有關總統制，總統既為國家元首（head of state），亦為最高行政首長（head of government）。總統制的行政權與立法權係分立（separation）關係，總統直接或間接由民選產生，任期固定，不會因國會不信任去職，故其不對國會負責，而對全民負責。國會亦由民選產生，擁有立法權且任期固定，總統不得解散國會。國家政策由總統制定，部會首長由總統任免。總統公布法律無需部會首長副署，部會首長為總統之幕僚，奉命執行政策。
有關內閣制，其總統或國王是國家虛位元首，不是最高行政首長，統而不治，故其公布法律須經總理或首相及部會首長副署。國家元首表面上具有解散議會之權，實際上此權係在總理或首相。內閣制的行政權與立法權係融合（fusion）關係，內閣總理或首相由總統或國王任命，但須以議會的信任為標準，故可謂係間接由國會產生，為最高行政首長，擁有國家政策制定實權與國會解散權，任期不固定，隨國會的不信任或解散而去職。部會首長或閣員表面上由國家元首任免，實際上由總理或首相任免。內閣對議會負責，不對國家元首負責。國會由民選產生，對行政權可因不信任而行使倒閣權，任期不固定，隨國會的解散而去職。
雙首長制則介於內閣制與總統制之間，又稱為半總統制。依學者杜弗傑(M. Duverger)之見，雙首長制之構成要件有三：第一，總統由人民普選產生﹔第二，總統擁有相當的權力﹔第三，內閣握有行政權並向國會負責。學者薩扥利(G. Sartori)更進一步指出，雙首長制必須具備以下屬性：第一，總統即國家元首，由人民直接或間接選舉產生，有固定任期﹔第二，總統與內閣總理共同分享行政權，形成二元的權力結構，而此又有三個判準可資依循：第一，總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見﹔第二，內閣總理及其內閣獨立於總統之外，其去留取決於國會的信任﹔第三，以上二元權力結構必須賦予內閣擁有自主的潛能（autonomy potential）。此外，雙首長制的政府運作除受憲政規則影響外，尚會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪（oscillation）之面貌。斯時總統權力大小乃取決於其能否控制國會多數，倘總統與國會多數一致，其即可任命同黨者為總理，並居於國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制﹔倘總統與國會多數不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與國會多數同黨者為總理而形成左右共治，此時權力運作即偏向內閣制﹔倘總統在與國會多數不一致時仍執意任命同黨者為總理以獲國家政策主導地位，行政權將會與立法權形成一種權力衝撞的局面，導致政治僵局頻頻發生。
有關委員制，總統為國家元首，但不是最高行政首長。國家政策由聯邦行政委員會決定，並以行政委員會名義執行。行政委員會雖為最高行政機關，但須聽命於議會。總統僅為行政委員會之主席，並無實權。
我國現行憲法有關憲政體制之設計有其特有之歷史背景，故除了總統、行政院、立法院、司法院相當於一般民主國家的行政權、立法權與司法權外，尚有國民大會、考試院、監察院之憲政設計。憲法起草人張君勱先生曾謂我國憲政體制精神為「修正式的內閣制」，惟動員戡亂時期臨時條款又將之凍結，臨時條款廢止後又歷經六次修憲，其中最大的變遷，即：
1.國民大會從「非常設」演變為「常設化」，至今又演變為「任務型」、「虛級化」、「非常設」，惟未來無論是否將之轉型為國會第二院或徹底予以廢除，無可否認的，其本質上早與憲法第二十五條之憲法定位漸行漸遠。
2.監察院在第二次修憲由原先的民意機關改為獨立的治權機關，第四次修憲將正副總統彈劾提案權改由立法院行使，第六次修憲則將該院人事同意由原先的國民大會改為立法院行使，而考試院在第二次修憲時，除繼續掌管考試及公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休外，有關公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎則改為只負責法制事項，實際業務則由行政院人事行政局掌管，第六次修憲則將該院人事同意由原先的國民大會改為立法院行使。未來此二獨立性機關，究應予強化以提昇政府整體效能，或應予廢除並整合至其他三權中，則有待進一步觀察。
3.司法院在第二次修憲時乃增設憲法法庭以審理政黨違憲解散事項，第四次修憲時乃引進類似法國第五共和憲法有關憲法委員會之任期交錯制度，並於九十二年九月首次適用新制完成現任大法官任命程序，至於新制優點能否盡最大之發揮，則仍有待觀察。
4.有關總統、行政院、立法院之三角關係，第四次修憲乃引進法國第五共和雙首長制，其變動包括：行政院院長由原先須經總統提名立法院同意任命改由總統直接任命、覆議制度降低過關門檻、將正副總統彈劾提案權由原來的監察院改由立法院行使、增設立法院的倒閣權與總統的被動解散權，而第六次修憲時為因應國大虛級化，總統國情報告乃改向立法院提出，其他諸如領土變更提案權、司法院考試院監察院三院人員人事同意權、補選副總權等亦由原來的國民大會改由立法院行使。
有關薩扥利主張的雙首長制要件與我國當前憲法權力的設計，茲對照如下：
1.總統即國家元首：總統為國家元首(憲35前段)。
2.總統由人民直接或間接選舉產生：總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之(憲修2Ⅰ前段)。
3.總統有固定任期：總統、副總統之任期為四年，連選得連任一次(憲修2Ⅵ)。
4.總統獨立於國會之外，無權直接單獨治理，必須藉由內閣傳達意見：
(1)總統對外代表中華民國(憲35後段)。
(2)總統依法授與榮典(憲42)。
(3)總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之(憲44)。
(4)總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局(憲修2Ⅳ)。
(5)總統統率全國陸海空軍(憲36) 。
(6)總統依憲法規定行使締結條約及宣戰媾和之權(憲38)。
(7)總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認，立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴(憲39)。
(8)總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效(憲修2Ⅲ)。
(9)總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權(憲40)。
(10)行政院院長由總統任命之(憲修3Ⅰ前段)。
(11)司法院、考試院、監察院人員由總統提名(憲修5Ⅰ、6Ⅱ、7Ⅱ) 。
(12)總統依法任免文武官員(憲41)。
(13)行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議(憲修3Ⅱ)。
(14)總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院(憲修2Ⅴ前段)。
(15)行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之(憲58Ⅱ)。
(16)立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權(憲63)。
5.內閣總理及其內閣獨立於總統之外，其去留取決於國會的信任：行政院依左列規定，對立法院負責：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案(憲修3Ⅱ)。
6.以上二元權力結構必須賦予內閣擁有自主的潛能：
(1)行政院為國家最高行政機關(憲53)。
(2)行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之(憲56)。
(3)行政院於會計年度開始三個月前，應將下半年度預算案提出於立法院(憲59)。
(4)行政院於會計年度結束後四個月內，應提出決算於監察院(憲60)。
(5)國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之(憲修3Ⅲ、Ⅳ)。
(6)總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。惟總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署(憲37及憲修2Ⅱ)。
(7)行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之(憲58)。
(8)行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議(憲修3Ⅱ)。
(9)不信任案如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院(憲修3Ⅱ)。
綜上可知，歷經六次修憲，我國現行憲政體制乃較符合前述杜弗傑與薩扥利有關雙首長制之定義，惟由於制度面尚未賦予總統主動解散國會及將法案交付公民複決等權力設計，文化面亦未能像法國第五共和在遭逢分裂政府能營造左右共治之憲政慣例，故如何能吸取到法國第五共和雙首長制的精髓而使政府兼具穩定與效能，實值深思。
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生
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