2004-03-30 15:18:15fianse
轉錄:什麼是法治?——區分法治與法律,《憲法》與憲政
圖片來源:聯合報
這是大陸學者寫的一篇文章,對於法治概念的介紹相當清楚,而這也是小郭這段日子以來一直對【當權者/阿扁】若干批判的主要依據。這篇文章寫得相當淺顯易懂,希望所有關心台灣社會未來的朋友能花點時間好好咀嚼、閱讀一番。
另外,我之所以做這種劃分【當權者/阿扁】,因為對於自由主義者來說,當權者是可能更換的也必然會更換的,阿扁大總統終究只是一時的統治者,當然他的政治性格或許為這個位置添加了更為民粹的特質,因而使當權者這個位置更傾向威權,亦即欠缺來自他者制衡的可能性!不過,無論如何,與其說我是在批判阿扁,倒不如說我是在質疑當權者。而由於目前的當權者就是阿扁,所以許多朋友常因而無法區分我批判的主要對象為何。
換言之,未來的當權者可能是王金平、馬英九或蘇貞昌、謝長廷等其他人,而無論當權者的身份背景為何,一個真正的法治國家其公民會對所有在位的當權者保持根本的質疑,或對他抱持更嚴格的檢驗標準,在這點意義上,筆者才會從四年前的阿扁迷,變成現今的反對者,原因即在於四年前他尚未當權,我們所批判的主要對象是當權者/連宋(雖然他們二者是分裂的,可是我認為當時他們兩人都是既得利益者),四年後,筆者仍將相同的檢視放在當權者/阿扁身上,因而不敢領教阿扁大總統的許多所作所為,當然也有肯定阿扁的地方,只是衡量下來,失望多於希望。也因而不斷自我質疑加入民進黨的意義何在?
希望我們在激情的政治對話當中,也能稍稍尋覓一點政治理性。
進成
□□□
本文為摘錄。
原文請至:
http://news.mlcool.com/mlcool/html/ns001992.htm
什麼是法治?——區分法治與法律,《憲法》與憲政
文:潘維 (美國柏克萊大學政治學博士、北京大學教授)
法治是政治文明最堅實的基礎。無論在古希臘、古羅馬、古中國,理解法之治是所有政治思想家和政治家的基本功。
大學生常把法律與法治混為一談。一說到法治,就去談法律是否公正的問題,也就是「良法」與「惡法」的問題。法律和法治是兩回事。法律可能傾向左派,也可能傾向右派;可能傾向強者,也可能傾向弱者。法治則是讓法律成為治理國家最高權威的手段,是迫使政府守法的手段。
法律未必中立,但法治是中立的,迫使政府依法辦事的手段是中立的。
當人類擁有了政府――壟斷所有暴力手段的管理社會的機構,人類社會就擺脫了野蠻的叢林法則,進入了「文明社會」。在「文明社會」裏,政府是對人民福利最大、最直接的威脅,限制政府濫用公權成為推進「政治文明」的永恆難題。
如果掌握全部暴力手段的政府和政府官員不遵守基本法,基本法當然不可能通行於整個社會。
為什麼要法治?法治的根本目標不是治民,而是治吏,是治理政府,是限制政府官員「胡作非為」。
我國早在先秦時代的法家就悟出了這個道理。韓非子(約前280- 前233)講,「聞有吏雖亂而有獨善之民,不聞有亂民而有獨治之吏。故明主治吏不治民。」(《韓非子? 外儲說右下》)
無論對中外的自由主義者還是社會主義者,政府官員濫用權力都是噩夢。基於歷史經驗,幾乎所有學人都認為,法之治強於人之治。人有私欲,將公權託付於「人」總不保險,所以法之治強於人之治。
有些民主主義者反對法治與人治的區別,說「人之治」乃是大不相同的,少數人和多數人不同,少數人的代表和多數人的代表不同。其實,仔細想想,少數和多數的界限並不清楚,都是相對的,因為社會不可能只分成兩個利益集團。在現實政治制度裏,相對多數決基本上也是相對少數決。不僅如此,多數人之治、少數人之治,都是人治,都未必守法。以相對多數來欺負相對少數,或者以相對少數來欺負相對多數,都違背了法治精神。
什麼是法治?從字面意思上說,法治就是「法律治國」(rule of law),就是由法律而非「人」來治理國家。法之治區別於人之治。
可是,法律怎麼能治國?法是由「人」制定的,也是由「人」來執行的,世界上怎麼可能有「法治」?法不能不靠人而自動施行。所以,世界上還有另一個概念,叫做(由人來)「依法治國」(rule by law),即政府依照現有的法律來治理國家。聽起來,「依法治國」似乎不如「法律治國」,其實by law和of law沒什麼不一樣。法律是人定的,也總是由人來執行的。如果政府官員能嚴格依法治國,也就是法律治國了。
真正的問題是:政府及政府官員為什麼要尊重法律?人都有欲望。壟斷了所有暴力手段的政府官員們為什麼要給自己的欲望製造不便,限制自己的自由,依照法律來治國?在法律與政府官員的私欲、方便、或雄心壯志發生衝突時,他們會遵守法律嗎?如果政府官員經常不守法,明明白白的「條文」不受政府尊重,就沒有「政治文明」。
為了建設一個行為受法律約束的政府,我們自然得到三個問題:第一,政府為什麼會遵守法律?第二,誰來判定政府違法,第三,誰能懲罰違法的政府?
第一個問題很容易回答。如果政府違法會遭到嚴厲懲罰,那麼政府就會敬畏和遵守法律。這與老百姓敬畏和遵守法律的道理是一樣的。
在西方的傳統社會還有另一種回答。法來自神與人定的契約,神是至高無上的,違法會遭「神譴」,因此政府會敬畏法律。神權是一種權力,對世俗權力構成制約。然而,當政府以神的名義濫施暴政,人民很難判定什麼是神的真正意志。
在中國的傳統社會也有另一種回答。法來自道德。如果政府官員受儒家道德思想薰陶,尊奉儒家思想,就會賢明有德,就奉公守法。然而,當政府以道德的名義濫施暴政,人民很難判定什麼是真正道德的。
中國傳統的「德政」與西方傳統的「神政」(theoracy)實質上都是某種限制和懲罰政府的手段,也都起到過讓政府守法的作用。但神的意志或者道德限制都可以有相當寬泛和彈性的解釋,何況政府努力掌握解釋的「權威」。所以,無論「德政」還是「神政」,均難避免政府濫施暴政,於是兩地的歷史上都常出現「苛政猛於虎」的現象。
我們只好回到我們的基本假設:如果政府違法會遭到嚴厲懲罰,政府就會敬畏和遵守法律,就有法治。
可誰來判定政府違法,誰又能懲罰壟斷了暴力手段的政府呢?能懲罰政府的社會豈不就是無政府狀態?對這個問題的出色理解代表西方政治文明最偉大的成就。
如果「權力只能被權力來制約」,那麼,只有相當的權力能相互制約,只有政府的權力才能制約政府的權力。
人民的選舉能產生政府權力,但很難制約政府權力,更未必能迫使政府守法。
人民的權力當然不可能與政府相匹配。如果「人民的權力」與政府的權力相當,政府就成為不必要的東西了。人民若干年才享受一天的選舉,不可能每日每時都在限制政府權力。因此,在缺少法治的國家,我們能看到民選的總統經常是喊著反腐敗上臺,然後在腐敗中下臺。如果民選了若干總統都腐敗,為什麼我們會認為下一個民選總統不會違法,不會腐敗呢?不僅如此,民主選舉表達相對多數對「自己人」的支持,未必是對法律的支持。人民組成集團去選舉立法者和行政領袖,當然是為了自己的利益或者自己集團的利益,不是為了讓自己的領袖遵守統一的法律。多數決未必決定支持法律。
當某一部分人民與某些執政者發生衝突,衝突的雙方誰有資格決定是哪一方違反了法律?顯然,雙方都沒有資格。
如何才能讓政府的權力制約政府的權力?誰能判定政府違法,並且懲罰違法的政府?在政府裏設立獨立的司法和執法部門,不受制于行政決策者和立法者,法院就可以中立地判定官員的行政是否違法,執法機構就可以將違法的政府官員「繩之以法」。同樣的道理,司法機構和執法機構之所以是獨立和中立的,因為這兩個機構不享受行政決策權和立法權。
這就是後世稱為「分權制衡」(checks and balance)的出色想法。分權制衡思想不承認「一切權力」歸某個機構的合理性。分權制衡特別強調司法獨立,因為在議會制度下,行政權和立法權經常是合一的,至少也是經常勾結在一起的。
當美國有了最高法院,首創了「違憲審查」(judicial review)制度,分權制衡就達到了輝煌的頂峰。
什麼是「違憲審查」?違憲審查指的是:最高法院(或者憲法法院)的法官有權按照《憲法》來判案,決定議會制定的法律和政府制定的行政條例違反憲法,判決其失效。
法治思想之所以出色,在於讓「人」(政府各部門)的權力互相掣肘,從而使「法」的權威上升,迫使政府嚴格依法行政。因此,「法」之所以能「治」,在於政府內部的分權制衡,特別是司法獨立;在於由一個中立的、職業的機構來判斷立法和行政決策是否違反了《憲法》。
什麼是法治?法治是讓基本法的權威高於政府權威,迫使政府依《憲法》行政的制度。法之所以能「治」,在於三大基本原則:(1)基本法至上,即依(憲)法立法原則;(2)司法和公務員執法體系獨立,即政府內部分權制衡原則;(3)司法和執法官員的「績優」選拔和考評制度,即公正廉明原則。
第一原則告訴當前的立法者不能任意立法,無論他們聲稱自己所立的「法」出自多麼美好的目的,都必須符合一項幾乎不可更改的至高「法律」。這是正義的基礎,也是司法權威的根基,與眼下支持者的人數多少無關。
然而,如果沒有第二個原則,基本法至上不過是空中樓閣。欲保障基本法或者《憲法》至高無上的地位,司法機構必須獨立于行政決策和立法機構。不獨立于決策者和人民,就不可能中立。只有獨立的司法才能相對中立地判斷立法和行政領袖是否違法。執法機構的相對獨立性也是重要的, 其目的是,(1)拒絕行政決策者的違法行政;(2)保證在不利於行政決策者和立法者之際,司法判決仍能得到執行。
法官的中立性當然是相對的,只要食人間煙火,法官就不可能絕對獨立和中立。然而,職業的法官相對于社會利益集團的公開「代表」中立得多。
司法獨立是脆弱的,因此法治要求政治制度非常認真仔細地去維護司法獨立原則。誰干涉司法獨立,誰違反司法中立,誰就應當遭到懲罰。法院判決錯了,而且是終審判決,投訴無路,行政首腦也不可以干涉。行政干涉使一個案子判對了,卻破壞了國家的司法獨立制度,摧毀了司法的尊嚴,為「朕即是法」開了後門。直到二十一世紀初的中國,新聞界依然把「高層領導震怒,指示法院嚴辦」當作大快人心的事來報導,司法獨立的意義仍未得到廣泛的理解。甚至還有政治學家把民主選舉誤認作「分權制衡」來講給大學生。
法律要求政府只可以做法律明文規定的事情,法律要求政府允許人民做一切法律沒有明文禁止的事情。
法治不是法律。法治是迫使政府遵守法律的制度。法治包含三原則,第一原則是前提,第二原則是手段――也是核心內容,第三原則是保障。
分權、司法獨立,是制衡的必要條件,但還不足以導致嚴密的制衡。制衡還取決於分立的權力之間有一定程度的功能重疊,比如行政和司法機構有一定的立法權,立法機構有一定的行政和司法權。不過,這是法治更深入細緻的技術了,超出了作者寫作這篇文章的目的。
概言之,法治不同於法律,法治指的是使法律能「頂用」的辦法,是中立的。
用上述道理也可以區分《憲法》和憲政。
到目前為止,人類對政治文明最基本的理解是:政府,無論是傾向「左派」還是「右派」的政府,都不能恣意妄為,必須被限制住,必須受基本法約束,受《憲法》約束,受法律約束,照「規矩」辦事。
《憲法》是「基本法」在各國的化身,是為了限制政府權力、實現「基本法」而制定的組織政府的基本規則和方案,也構成制定一切具體法律的依據。《憲法》的目的是造就「憲法政府」,也就是「憲政」。「憲政」指的是受《憲法》約束的政府,其精義是要求政府權力嚴格受《憲法》限制,使政府嚴格遵守《憲法》。
《憲法》允諾在維持社會秩序的前提下限制政府權力,禁止政府及其官員濫用公權,從而保障基本法的實現。所以,當今世界各國的領袖都同意,國家應當有成文的《憲法》。
然而,很多《憲法》卻不在其規定的政府制度中提供懲罰政府濫權的「機制」。也就是說,《憲法》沒有規定一旦政府立法或行政「違憲」將怎樣遭到嚴懲,沒有規定分權制衡,司法獨立。於是,《憲法》不被政府尊重,形同虛設。於是,政府官員就經常濫用公權,甚至濫用公權牟私利。這就叫「有《憲法》缺憲政」。
「有《憲法》缺憲政」的一個明顯表徵是政府經常不斷地「修憲」。經常修憲的政府最能表現政府權力不受《憲法》限制。在那裏,《憲法》又長、又具體,被當成一般的法律甚至政府的「政策」。這種「憲法」當然需要與政府及政策的更迭一道經常變更,「與時俱進」。主導制定這種不斷需要修改的「憲法」的人,顯然對政治文明的理解有欠深刻,是「有《憲法》缺憲政」的始作俑者。
憲政有什麼意義呢?憲政使得人民只需要關心政府領導人的能力,不再擔心政府領導是「好人」或「壞人」。有了憲政,政府行政和法律才能受《憲法》制約,「壞官」難以做壞事,「好官」也難以「好心辦壞事」。缺少了「憲政」,《憲法》不過是一紙空文,基本法當然難以通行於整個社會,該社會的政治文明就處於落後狀態。
法律不等於法治,《憲法》不等於憲政。沒有法治,沒有政府內部的分權制衡司法獨立,就不可能有憲政。缺少了司法獨立,寫在紙上的法律會永遠停留在紙上,治民而不治吏。從這個意義上說,憲政就是法治。
來源:燕園評論
《中國報導週刊》 http://www.mlcool.com
這是大陸學者寫的一篇文章,對於法治概念的介紹相當清楚,而這也是小郭這段日子以來一直對【當權者/阿扁】若干批判的主要依據。這篇文章寫得相當淺顯易懂,希望所有關心台灣社會未來的朋友能花點時間好好咀嚼、閱讀一番。
另外,我之所以做這種劃分【當權者/阿扁】,因為對於自由主義者來說,當權者是可能更換的也必然會更換的,阿扁大總統終究只是一時的統治者,當然他的政治性格或許為這個位置添加了更為民粹的特質,因而使當權者這個位置更傾向威權,亦即欠缺來自他者制衡的可能性!不過,無論如何,與其說我是在批判阿扁,倒不如說我是在質疑當權者。而由於目前的當權者就是阿扁,所以許多朋友常因而無法區分我批判的主要對象為何。
換言之,未來的當權者可能是王金平、馬英九或蘇貞昌、謝長廷等其他人,而無論當權者的身份背景為何,一個真正的法治國家其公民會對所有在位的當權者保持根本的質疑,或對他抱持更嚴格的檢驗標準,在這點意義上,筆者才會從四年前的阿扁迷,變成現今的反對者,原因即在於四年前他尚未當權,我們所批判的主要對象是當權者/連宋(雖然他們二者是分裂的,可是我認為當時他們兩人都是既得利益者),四年後,筆者仍將相同的檢視放在當權者/阿扁身上,因而不敢領教阿扁大總統的許多所作所為,當然也有肯定阿扁的地方,只是衡量下來,失望多於希望。也因而不斷自我質疑加入民進黨的意義何在?
希望我們在激情的政治對話當中,也能稍稍尋覓一點政治理性。
進成
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本文為摘錄。
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什麼是法治?——區分法治與法律,《憲法》與憲政
文:潘維 (美國柏克萊大學政治學博士、北京大學教授)
法治是政治文明最堅實的基礎。無論在古希臘、古羅馬、古中國,理解法之治是所有政治思想家和政治家的基本功。
大學生常把法律與法治混為一談。一說到法治,就去談法律是否公正的問題,也就是「良法」與「惡法」的問題。法律和法治是兩回事。法律可能傾向左派,也可能傾向右派;可能傾向強者,也可能傾向弱者。法治則是讓法律成為治理國家最高權威的手段,是迫使政府守法的手段。
法律未必中立,但法治是中立的,迫使政府依法辦事的手段是中立的。
當人類擁有了政府――壟斷所有暴力手段的管理社會的機構,人類社會就擺脫了野蠻的叢林法則,進入了「文明社會」。在「文明社會」裏,政府是對人民福利最大、最直接的威脅,限制政府濫用公權成為推進「政治文明」的永恆難題。
如果掌握全部暴力手段的政府和政府官員不遵守基本法,基本法當然不可能通行於整個社會。
為什麼要法治?法治的根本目標不是治民,而是治吏,是治理政府,是限制政府官員「胡作非為」。
我國早在先秦時代的法家就悟出了這個道理。韓非子(約前280- 前233)講,「聞有吏雖亂而有獨善之民,不聞有亂民而有獨治之吏。故明主治吏不治民。」(《韓非子? 外儲說右下》)
無論對中外的自由主義者還是社會主義者,政府官員濫用權力都是噩夢。基於歷史經驗,幾乎所有學人都認為,法之治強於人之治。人有私欲,將公權託付於「人」總不保險,所以法之治強於人之治。
有些民主主義者反對法治與人治的區別,說「人之治」乃是大不相同的,少數人和多數人不同,少數人的代表和多數人的代表不同。其實,仔細想想,少數和多數的界限並不清楚,都是相對的,因為社會不可能只分成兩個利益集團。在現實政治制度裏,相對多數決基本上也是相對少數決。不僅如此,多數人之治、少數人之治,都是人治,都未必守法。以相對多數來欺負相對少數,或者以相對少數來欺負相對多數,都違背了法治精神。
什麼是法治?從字面意思上說,法治就是「法律治國」(rule of law),就是由法律而非「人」來治理國家。法之治區別於人之治。
可是,法律怎麼能治國?法是由「人」制定的,也是由「人」來執行的,世界上怎麼可能有「法治」?法不能不靠人而自動施行。所以,世界上還有另一個概念,叫做(由人來)「依法治國」(rule by law),即政府依照現有的法律來治理國家。聽起來,「依法治國」似乎不如「法律治國」,其實by law和of law沒什麼不一樣。法律是人定的,也總是由人來執行的。如果政府官員能嚴格依法治國,也就是法律治國了。
真正的問題是:政府及政府官員為什麼要尊重法律?人都有欲望。壟斷了所有暴力手段的政府官員們為什麼要給自己的欲望製造不便,限制自己的自由,依照法律來治國?在法律與政府官員的私欲、方便、或雄心壯志發生衝突時,他們會遵守法律嗎?如果政府官員經常不守法,明明白白的「條文」不受政府尊重,就沒有「政治文明」。
為了建設一個行為受法律約束的政府,我們自然得到三個問題:第一,政府為什麼會遵守法律?第二,誰來判定政府違法,第三,誰能懲罰違法的政府?
第一個問題很容易回答。如果政府違法會遭到嚴厲懲罰,那麼政府就會敬畏和遵守法律。這與老百姓敬畏和遵守法律的道理是一樣的。
在西方的傳統社會還有另一種回答。法來自神與人定的契約,神是至高無上的,違法會遭「神譴」,因此政府會敬畏法律。神權是一種權力,對世俗權力構成制約。然而,當政府以神的名義濫施暴政,人民很難判定什麼是神的真正意志。
在中國的傳統社會也有另一種回答。法來自道德。如果政府官員受儒家道德思想薰陶,尊奉儒家思想,就會賢明有德,就奉公守法。然而,當政府以道德的名義濫施暴政,人民很難判定什麼是真正道德的。
中國傳統的「德政」與西方傳統的「神政」(theoracy)實質上都是某種限制和懲罰政府的手段,也都起到過讓政府守法的作用。但神的意志或者道德限制都可以有相當寬泛和彈性的解釋,何況政府努力掌握解釋的「權威」。所以,無論「德政」還是「神政」,均難避免政府濫施暴政,於是兩地的歷史上都常出現「苛政猛於虎」的現象。
我們只好回到我們的基本假設:如果政府違法會遭到嚴厲懲罰,政府就會敬畏和遵守法律,就有法治。
可誰來判定政府違法,誰又能懲罰壟斷了暴力手段的政府呢?能懲罰政府的社會豈不就是無政府狀態?對這個問題的出色理解代表西方政治文明最偉大的成就。
如果「權力只能被權力來制約」,那麼,只有相當的權力能相互制約,只有政府的權力才能制約政府的權力。
人民的選舉能產生政府權力,但很難制約政府權力,更未必能迫使政府守法。
人民的權力當然不可能與政府相匹配。如果「人民的權力」與政府的權力相當,政府就成為不必要的東西了。人民若干年才享受一天的選舉,不可能每日每時都在限制政府權力。因此,在缺少法治的國家,我們能看到民選的總統經常是喊著反腐敗上臺,然後在腐敗中下臺。如果民選了若干總統都腐敗,為什麼我們會認為下一個民選總統不會違法,不會腐敗呢?不僅如此,民主選舉表達相對多數對「自己人」的支持,未必是對法律的支持。人民組成集團去選舉立法者和行政領袖,當然是為了自己的利益或者自己集團的利益,不是為了讓自己的領袖遵守統一的法律。多數決未必決定支持法律。
當某一部分人民與某些執政者發生衝突,衝突的雙方誰有資格決定是哪一方違反了法律?顯然,雙方都沒有資格。
如何才能讓政府的權力制約政府的權力?誰能判定政府違法,並且懲罰違法的政府?在政府裏設立獨立的司法和執法部門,不受制于行政決策者和立法者,法院就可以中立地判定官員的行政是否違法,執法機構就可以將違法的政府官員「繩之以法」。同樣的道理,司法機構和執法機構之所以是獨立和中立的,因為這兩個機構不享受行政決策權和立法權。
這就是後世稱為「分權制衡」(checks and balance)的出色想法。分權制衡思想不承認「一切權力」歸某個機構的合理性。分權制衡特別強調司法獨立,因為在議會制度下,行政權和立法權經常是合一的,至少也是經常勾結在一起的。
當美國有了最高法院,首創了「違憲審查」(judicial review)制度,分權制衡就達到了輝煌的頂峰。
什麼是「違憲審查」?違憲審查指的是:最高法院(或者憲法法院)的法官有權按照《憲法》來判案,決定議會制定的法律和政府制定的行政條例違反憲法,判決其失效。
法治思想之所以出色,在於讓「人」(政府各部門)的權力互相掣肘,從而使「法」的權威上升,迫使政府嚴格依法行政。因此,「法」之所以能「治」,在於政府內部的分權制衡,特別是司法獨立;在於由一個中立的、職業的機構來判斷立法和行政決策是否違反了《憲法》。
什麼是法治?法治是讓基本法的權威高於政府權威,迫使政府依《憲法》行政的制度。法之所以能「治」,在於三大基本原則:(1)基本法至上,即依(憲)法立法原則;(2)司法和公務員執法體系獨立,即政府內部分權制衡原則;(3)司法和執法官員的「績優」選拔和考評制度,即公正廉明原則。
第一原則告訴當前的立法者不能任意立法,無論他們聲稱自己所立的「法」出自多麼美好的目的,都必須符合一項幾乎不可更改的至高「法律」。這是正義的基礎,也是司法權威的根基,與眼下支持者的人數多少無關。
然而,如果沒有第二個原則,基本法至上不過是空中樓閣。欲保障基本法或者《憲法》至高無上的地位,司法機構必須獨立于行政決策和立法機構。不獨立于決策者和人民,就不可能中立。只有獨立的司法才能相對中立地判斷立法和行政領袖是否違法。執法機構的相對獨立性也是重要的, 其目的是,(1)拒絕行政決策者的違法行政;(2)保證在不利於行政決策者和立法者之際,司法判決仍能得到執行。
法官的中立性當然是相對的,只要食人間煙火,法官就不可能絕對獨立和中立。然而,職業的法官相對于社會利益集團的公開「代表」中立得多。
司法獨立是脆弱的,因此法治要求政治制度非常認真仔細地去維護司法獨立原則。誰干涉司法獨立,誰違反司法中立,誰就應當遭到懲罰。法院判決錯了,而且是終審判決,投訴無路,行政首腦也不可以干涉。行政干涉使一個案子判對了,卻破壞了國家的司法獨立制度,摧毀了司法的尊嚴,為「朕即是法」開了後門。直到二十一世紀初的中國,新聞界依然把「高層領導震怒,指示法院嚴辦」當作大快人心的事來報導,司法獨立的意義仍未得到廣泛的理解。甚至還有政治學家把民主選舉誤認作「分權制衡」來講給大學生。
法律要求政府只可以做法律明文規定的事情,法律要求政府允許人民做一切法律沒有明文禁止的事情。
法治不是法律。法治是迫使政府遵守法律的制度。法治包含三原則,第一原則是前提,第二原則是手段――也是核心內容,第三原則是保障。
分權、司法獨立,是制衡的必要條件,但還不足以導致嚴密的制衡。制衡還取決於分立的權力之間有一定程度的功能重疊,比如行政和司法機構有一定的立法權,立法機構有一定的行政和司法權。不過,這是法治更深入細緻的技術了,超出了作者寫作這篇文章的目的。
概言之,法治不同於法律,法治指的是使法律能「頂用」的辦法,是中立的。
用上述道理也可以區分《憲法》和憲政。
到目前為止,人類對政治文明最基本的理解是:政府,無論是傾向「左派」還是「右派」的政府,都不能恣意妄為,必須被限制住,必須受基本法約束,受《憲法》約束,受法律約束,照「規矩」辦事。
《憲法》是「基本法」在各國的化身,是為了限制政府權力、實現「基本法」而制定的組織政府的基本規則和方案,也構成制定一切具體法律的依據。《憲法》的目的是造就「憲法政府」,也就是「憲政」。「憲政」指的是受《憲法》約束的政府,其精義是要求政府權力嚴格受《憲法》限制,使政府嚴格遵守《憲法》。
《憲法》允諾在維持社會秩序的前提下限制政府權力,禁止政府及其官員濫用公權,從而保障基本法的實現。所以,當今世界各國的領袖都同意,國家應當有成文的《憲法》。
然而,很多《憲法》卻不在其規定的政府制度中提供懲罰政府濫權的「機制」。也就是說,《憲法》沒有規定一旦政府立法或行政「違憲」將怎樣遭到嚴懲,沒有規定分權制衡,司法獨立。於是,《憲法》不被政府尊重,形同虛設。於是,政府官員就經常濫用公權,甚至濫用公權牟私利。這就叫「有《憲法》缺憲政」。
「有《憲法》缺憲政」的一個明顯表徵是政府經常不斷地「修憲」。經常修憲的政府最能表現政府權力不受《憲法》限制。在那裏,《憲法》又長、又具體,被當成一般的法律甚至政府的「政策」。這種「憲法」當然需要與政府及政策的更迭一道經常變更,「與時俱進」。主導制定這種不斷需要修改的「憲法」的人,顯然對政治文明的理解有欠深刻,是「有《憲法》缺憲政」的始作俑者。
憲政有什麼意義呢?憲政使得人民只需要關心政府領導人的能力,不再擔心政府領導是「好人」或「壞人」。有了憲政,政府行政和法律才能受《憲法》制約,「壞官」難以做壞事,「好官」也難以「好心辦壞事」。缺少了「憲政」,《憲法》不過是一紙空文,基本法當然難以通行於整個社會,該社會的政治文明就處於落後狀態。
法律不等於法治,《憲法》不等於憲政。沒有法治,沒有政府內部的分權制衡司法獨立,就不可能有憲政。缺少了司法獨立,寫在紙上的法律會永遠停留在紙上,治民而不治吏。從這個意義上說,憲政就是法治。
來源:燕園評論
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