文/澳門公民力量

    引言

    早前鬧得沸沸揚揚的兩位公立學校教師不獲續約的事件，隨著教青局回應將會和兩位老師進行溝通，事件似乎將以兩位教師的復職步入解決程序而行將畫上句號，公職教育協會亦在聲明中表示已與教青局展開具積極性的溝通，並同時感謝參與協助解決事件的社會人士。至此，整個事件在媒體這類公共空間的討論價值好像即時下降。可是，事實上，也正因為事件進入了可望解決的階段，我們才更需要對事件，以至於事件解決的方式和程序進行反思。因為，澳門已經變了，過往行之有效的方式，像尋求有影響力的團體或人士，以私下協商去“擺平”問題的處理方式已經不合時宜，已不能面對越來越複雜的社會形勢。最重要的是，澳門人過往沿用的方式，是一種對社會弱勢者沒有制度保障的方式，也是一種無法在具有透明度的環境下監督政府以及監督社會個體行為的方式。

    重“擺平”，輕機制的澳門模式

    是次不續約事件在今年9月9日首先曝光。當日，澳門公職教育協會召開記者招待會，投訴教青局對兩名公職教師不予續約。由於事件主角的教師身份有別於一般私營企業僱員，事件既涉及政府教育部門及公立學校的人員續任有否按照既定程序進行，也從一開始被懷疑為教師的不獲續約與其言論有關，因此，事件從曝光開始，即廣受社會討論和關注。

    澳門中華教育會於9月10日公開發言表示對事件關注，並透露事件發生初期，兩名遭解僱的教師曾向中華教育會求助，該會曾經通過各種途徑向有關部門反映意見，因此，該會對雙方未能妥善解決事件表示遺憾。其後，代表勞工團體以及公職人員團體的立法會議員李從正、高天賜亦先後表態關注事件的發展。9月16日，公職人員協會更就事件召開新聞發佈會，宣佈該會將發起遊行表達不滿。在此期間，教青局曾多次回應事件，其局長並在9月26日公開表示事件已進入解決程序。

    查閱報章的報導可知，事件中兩位不獲續約的公職教師，在被告知自己不獲續約後，曾經透過三個渠道──通過向澳門公職教育協會、民意代表──立法會議員，以及尋求傳統社團協助，嘗試解決問題。在接受求助以後，傳統社團透過與官方的直接對話以及向媒體表達關注的形式去試圖協助協商解決問題；立法議員和澳門公職教育協會則透過媒體表達關注以對政府施加壓力，公職團體則希望透過上街表達訴求，反映對事件的不滿。

    就事件的相關報導進行整理以後，不難發現，是次不續約事件反映出一個突出的澳門社會特有的現象，就是當個人遇上問題時，不一定可以即時進入一個既定的機制去解決問題和尋求公道，而是首先透過有力人士和有力團體出面協助進行協商的方式去處理。這樣的模式，其實也是一套沿用已久的模式，一套解決問題的澳門模式。

    我們先不評論事件的誰是誰非，但從上述那種解決問題的澳門模式，我們至少可以看到，澳門似乎缺乏處理相關問題的正式機制，一套具有公開性質，具有透明度，具有公平性和制度權威去真正協助弱勢的教師進行申訴或訟裁的機制。而且，從是次兩位教師不獲續約事件在公共輿論環境引起的爭議看，欠缺這類機制，損失的不僅是教師，政府處事的合法性與合理性，也會因為缺乏中立而權威的機制而受到影響。一個真正民主法治的社會，很多問題都應該可以在一套又一套健全而且行之有效的機制上得到解決。一個社會，如果只能單靠有力人士“擺平”的模式去解決社會問題，有辦法和認識有力人士的社會成員便什麼問題都可獲解決，無上述優勢的社會成員便只能啞忍認命，那麼，公平和公義便會無從說起。況且，若這種“私了”的處事方式一再重複，最終只會令公權力不彰。因此，如果我們不從這次事件當中反思，只寄望此後不斷重覆採用這套澳門模式去解決問題，這於教師、學校和政府，都將得不到任何權威的制度保障，也就是對三方而言，都不利。

    台灣地區教師申訴評議制度

    如前所述，是次事件暴露的是我們缺乏制度去解決問題，這個制度，參照其他國家和地區的做法，就是一套健全的教師申訴制度。澳門現行的教育制度有強烈的地方色彩，與很多地方都不一樣。可是，根據政府在今年初提出的“私立機構教學人員職程制度”的發展方向以及現行規管公立學校教師的制度，日後澳門的教師聘任制度，近似於台灣現行的教師聘任制度。因此，以台灣地區的現行模式──教師申訴評議制度為參照基礎，有助於思考這類問題的解決方案。

    台灣現行的教師申訴評議制度的形成，源於1995年公布實施的《教師法》。依據《教師法》第29條，台灣地區教育部於1996年發布“教師申訴評議委員會組織及評議準則”，“準則”規定各級主管機關及專科以上學校皆依法設置教師申訴評議委員會，辦理教師申訴案件之評議。《教師法》第29條規定：“教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。”同時亦訂明：“教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二。”

    根據台灣地區教師申訴評議委員會委員會黃金宏委員在《教師申訴制度運作之探討》一文的概括，現行的申訴制度還包括以下要點：其一，按照規定，只要是行政機關針對教師個人所為之行政措施，申訴評議委員會即可受理。當中，包括具有影響教師身分資格重大變更或財產權之行政處分，如教師升等、解聘、停聘、不續聘或敘薪等案件。其二，申訴評議委員會強調專任教師須具有三分之二以上之絕對多數，由教育現場擔任第一線的教師審理教師之申訴案件，其所作成之評議決定將更具專業性，也更能貼近事實公理。其三，“申訴有理由”及“申訴無理由”的選項，皆需要達到出席委員三分之二以上之絕對多數同意，評議始為確定。此種嚴謹的表決方式，目的在求委員會能更慎重審理案件。

    而且，為了使申訴制度更為客觀公平，制度的各項內容制定得相當嚴謹。申訴包括的三個程序即“提起”、“過程”和“決定”，制度均作出了詳細和周全的實施說明。

    重視前線教師參與，決定具有法律效力

    任何建全制度的建立，絕非一蹴而就。台灣地區的教師申訴制度的建立，曾經歷三個主要階段的轉變，期間經過不斷的質疑及批評。下文即嘗試整理之，以作為澳門建立相關制度之參考。

    台灣地區頒行教師法與教師申訴制度以前，教師權益並非完全沒有保障，這點與現時澳門公立學校有點類似，即教師可透過相關的訴願法或行政訴訟法等相關規定尋求行政救濟。但依據此類的制度申訴者往往需要經歷漫長的行政訴訟程序，同時政府需花費大量的行政資源。再者，根據當時台灣地區的法規規定，教師提出的申訴，必須是行政措施屬於“行政處分”之性質“始得提起”，非屬行政處分如內部人事自治管理事項者，如考績、懲處、差勤等行政措施則只能以“陳情”方式為之。因此，當時台灣的制度被批評為“恣意行政情形”隨處可見，而弱勢之教師卻投訴無門。

    為了維護教師權益，台灣地區民間教育組織於1988年成立“仲裁委員會”，並以“調處、仲裁有關教師權益受損事宜，維護教師及會員權益為宗旨。”委員會之任務包括：處理申訴案件；調處教師與學校、教育行政機關之紛爭；處理權益受損事宜；仲裁調處權益案件。由民間教育專業團體組成仲裁委員會，雖有助提高教育權益仲裁事件的自主性與獨立性，但由於訟裁結果屬於建議性而缺乏法律約束力，加上曾經出現判決無罪的案例，也曾出現台灣地區的教育局不理會仲裁會要求讓老師復職的決議，當時的“仲裁委員會”制度，成效一直被質疑。

    1990年，台灣地區教育部成立“教師申訴評議委員會研究小組”，規劃教師申訴評議事宜。其中，中央、省級教師申訴評議委員會由教師、教育學者、法律學者、學生家長代表、教育專業組織代表、民意代意、教育主管機關代表及社會公正人士組成。成員人數在11至15人之間，教師不得少於三分之一，教育主管機關代表以一人為限。雖然委員會由教育部組織，但由於評議結果亦非具約束性且程序繁複輾轉，最終亦未能發揮應有的效果。

    台灣現行的“教師申訴評議委員會組織及評議準則”，就是經過上述階段的轉變，最後確立了三個制度要點：一，處理教師申訴的委員會由教師公會代表，相對中立的教育學者以及未兼行政職位的前線教師組成，申訴制度重視前線教師參與，強調委員會的中立性，是現行制度運作順暢和具高度認受性的主要原因。二，委員會負責客觀公平地對教師的申訴進行評議，而且，委員會的議決具有法律效力，行政機關和學校必須要遵從其決定。三，整個評議制度有相當嚴謹的程序規定，所有委員是在法定程序當中進行申訴評議，確保制度具有周全的實施方案。

    澳門教師需要制度保障

　　現在，讓我們回頭檢視是次公校教師不獲續約事件中顯示的澳門現行的相關制度。公職教協於今年9月9日召開新聞發佈會後，教青局即時作出回應，提到事件在法制上具有相關的行政及司法申訴渠道，且事件亦正在循法律途徑處理。9月10日中華教育會亦指出政府部門有相關的聘用機制。由此可知，本澳教師目前並非完全缺乏申訴機制去處理類似續任的投訴等問題，只是，現行的機制既不具針對性（沒有為教師這個專業進行設計），也不具可行性（所以最後事件仍然要採用“擺平”的磋商模式解決）。

　　而且，如果是次事件發生在非政府體系的私校，我們不禁會問，即將在1月1日實施的《勞動關係法》，能否保障教師在這方面的合理權益，這也是很多私校教師一直關注事件發展的主要原因。

　　在這樣的前提下，建立可行可操作又具有針對性的教師申訴機制就顯得相當重要。其實，教育暨青年局早前推出《私立教學人員制度框架》（以下簡稱《制度框架》）的法規建議，就提出增設「教學人員專業委員會」，同時訂明其職權包括處理教學人員的相關投訴，說明政府已計劃利用《制度框架》中的相關規定，填補現時教師申訴制度的空白。可是，目前仍在草擬階段的框架，是否可以從制度上根本保護教師的正當工作權不受剝削？是否可以從制度上讓教師、學校及教育行政當局都受益？縱觀早前諮詢的“框架”的相關說明，似乎仍有不少改善空間和可以思考的設置方向。

    首先，《制度框架》是針對私立學校而非整體學校，那是否意味公立學校和私立學校是兩套完全不同的法規制度？倡議建立的專業委員會是否只能對私立學校作出規範而公立學校將會是另一個專業委員會？政府可否吸取是次事件的教訓，考慮以法規的獨立附件形式，建立一個可以規範整體學校的教師申訴制度？

    其次，根據《制度框架》的設計，專業委員會的職權包括如審核教師專業發展時數、教師職級的申請和制定專業準則，處理申訴僅為其中一項次要的職能。委員會工作量如此龐大，除非學年完全或甚少申訴或委員會頻繁召會，否則申訴者將需要面對長時間的程序和等待。政府能否考慮像台灣一樣，另設委員會專門處理教師的申訴，以增加教師申訴制度的可操作性？

    第三，根據《制度框架》建議，委員會由學校教學人員、教育團體代表、高等教育機構有關專家、家長或其他相關人員組成，但並沒有說明成員之間的比例，這可以理解為由於委員會主要職能並非處理申訴，故其組成的人員會偏向於熟識教師專業發展時數、教師職級和專業準則的人士，不過，若遇有教師申訴個案時，會否因教師代表的比例而令外界質疑審議的結果，所以，教師代表在委員會的比例必須慎重考慮，這也是委員會是否具備權威性的重要準則之一。因此，我們認為有必要將專門處理教師申訴的機制獨立於目前建議的專業委員會之外，並且明確訂明前線教師需要佔有相當的比例。

     最後，《制度框架》並沒有詳細說明委員會的議決是否具法律的約束性，如是者將可能重蹈台灣早年相關制度失敗的覆轍。同時，申訴制度應盡可能詳細具體條文，包括聘任、懲處、解聘和續任等學校內部人事管理爭議的處理程序和準則，而非概括地只說明委員會的職權。

    《制度框架》即將進行二輪諮詢，期望教育行政當局考慮上述建議，也期望教育同工可以一起思考如何從制度的建立去保障個人的權益，以至整體教育人員制度的公平性。相信大多數教師對《制度框架》有相當的期望，我們也期望政府能在制度上保障教師的權益和確保學校的權責，能體現制度意義上的尊師重教，也在教育制度的設置上，體現更多對社會弱勢的保護，讓法規制度成為真正保衛社會公義的工具。(http://www.civic-power.org/cp/)