《縱觀英美城市更新的特點》中篇

（二） 英國城市更新的主要措施

①財政補貼制度

在英國的城市更新中，財政補貼是英國政府推行更新改造計畫的重要舉措，從20世紀30年代格林伍德法實施的按人口安置補貼的制度，至今已有60多年的歷史。從英國政府財政補貼的發展歷程來看，大至可分為三個階段：

第一階段，始於20世紀30年代的清除貧民窟運動以及二戰後大規模的住房短缺，政府為大規模的住房拆遷重建提供住宅客體補貼，以消除住房短缺及提高市民的居住品質。

第二階段，始於20世紀60年代，住房政策轉向住房整修和改善，這一階段政府轉向主體補貼，為需要住房改善的市民提供幫助。

第三階段，始於20世紀80年代，公共支出大幅減少，社會建房備受指責，住房政策轉向私人提供。此外受郊區化的影響使內城日漸衰落，為彌補城市建設資金的不足，將私人投資吸引到內城改造中來，英國成立了城市發展基金，主要用作計畫內的改造項目補償金，彌補改造收益的不足，帶動私人投資的積極性。

②城市開發公司

1980年，為了解決內城衰退，實現內城復興，英國成立了城市開發公司，一個開發公司對應著一個特定的城市區域，擔負著吸引私人投資，改造內城地區，實現內城復興的重任。

城市開發公司隸屬政府環境部，環境部在極度衰退的內城區劃出指定區，成立開發公司。開發公司具有區域管理權，可以通過環境部賦予的合法權利獲得有價值的國有土地，地方政府不得不將土地以較低的價格轉讓給公司，由公司負責經營，地方政府不得干預其經營活動。在運作中規劃制定的權利仍屬於地方政府，但公司有權審批開放商的規劃申請。

環境部統籌管理全國的開發公司，公司的管理層是由環境大臣任命的官員構成，公司實際上是環境部在地方的派出機構。

公司每年度的發展計畫必須經環境部批准後方可實施，並提供公共資金的支援，而且任命顧問小組評估公司的業績。公司採取以市場為導向的戰略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優惠政策，如地方稅減免、提供基礎設施、減少規劃控制等，刺激更多的私人資金注入到指定區。

（三） 總結

以英國過去30多年的典型經驗為例，其城市更新政策的演化可分為以下三個階段。

第一階段始於20世紀六七十年代，由於當時內城的衰敗致使貧困、失業等社區問題越來越為嚴重，為振興社區，英國政府實施了以內城復興、社會福利改善及物質環境更新為目標的城市更新政策，其基本機制是政府主導，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。

第二階段是在20世紀80年代，由於全球經濟的影響和政權更替，英國的城市更新政策變化為以市場為主導、以引導私人投資為目的、以房地產開發為主要方式、以經濟增長為取向的新模式。

第三階段則從20世紀90年代一直延續至今，人們通過不斷反思與探索，認識到城市更新應該是社區的更新而不僅僅是房地產的開發與物質環境的更新。因此，除鼓勵私人投資與推動公私合作外，更要強調本地社區的參與，強調公、私、社區三方合作夥伴關係的建立，強調更新的內涵是經濟、社會和環境等多目標的綜合性更新。

上述西方城市更新理念與更新政策的三段式演變，至少可以給予我們三點啟示。首先，城市更新絕不僅僅是舊建築、舊設施的翻新，不僅僅是一種城市建設的技術手段，不僅僅是房地產開發為主導的經濟行為，它還具有深刻的社會與人文內涵。忽視社區利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡的更新不是真正意義的更新。

其次，城市更新的成功有賴於建立一個真正有效的城市更新管治模式，即要有一個包容、開放的決策過程，一個協調、合作的實施機制。只有將社區力量納入決策與實施的主體之中，與公、私權力形成制衡，才能保證更新效率、公平與目標的統一。

第三，要建立一個有效的城市更新機制，政府的積極作用不可替代。政府既要運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，又要維護公眾利益，為社區創造條件，在三方夥伴關係中起到協調、引導、監察和調解的作用，確保社區利益不為商業利益所吞沒。

(一）美國城市更新的歷程

在美國，隨著工業化的加速，城市化現象也比較突出，像英國一樣在城市地區逐步形成了大量的窮人居住區。美國的城市更新也是從大規模的清除貧民窟開始。1937年出臺的住宅法，目標就是改善住房：對有能力買房建房的給予抵押貸款；對於買不起也建不起房的，政府提供公共住房。後者的做法就是政府實施公共住房計畫，推倒貧民窟，代之政府提供補助的高層公寓或公房。

二戰後美國在聯邦政府統一指導下開展了全國範圍的大規模城市更新改造運動。這一運動從1949年住房法頒佈開始至1972年終止,在前後長達20餘年的發展中,經歷了三個階段性演變:即從初期以清理貧民窟為主,演變成中期以商業性大規模開發為主,到後期發展為以城市綜合治理為主。在這一過程中城市更新的地域由東北部和中西部向西部和南部不斷擴大,其更新改造的內容也日益豐富,由單一的清理開發變為清理開發與修繕保護並重。
      

1949年美國住房法規定，清除和防止平民窟，城市用地合理化和社會正常發展。實施城市更新的主體是地方政府、私人房地產開發公司以及聯邦城市更新行政機關等組成的地方公務局。城市重建採用將清除貧民窟得到的土地投放市場出售的辦法。這一法令仍然著重住宅和居民區建設，要求任何一塊重建用地有一半以上的土地面積用於居住。
      

1954年對城市更新政策進行修正，提出要加強私人企業的作用，地方政府的責任和居民參與，以期用較少的政府基金取得更多的效果。一方面聯邦政府為做搬遷用的公共住房增加撥款；另一方面還允許將10％的政府資助用於非居住用地的重建，或者是開發後不用作居住用地。

關於清除貧民窟的條款逐漸轉變為大規模的中心城市重建，清除後的土地要求地盡其用，大量的投資用於徵購位於市中心的用地，以前要求一半以上的土地用於居住，現在大部分用來建設商貿設施、辦公樓或豪華高層公寓。
      

20世紀70年代末，聯邦政府實施“城市復興”政策，取消或減少對“城市計畫”的資助，讓州及地方政府對城市計畫負責。這種城市政策加速了美國大都市區的不平衡發展，各州在吸引商業、工業和旅遊業的競爭中，以減免稅收、大力發展債券、貼息貸款及低於市價的土地交易等措施促進了城市中心區及商貿區的開發。在這一政策傾向下，城市復蘇以贏利能力高的商業、辦公樓用地取代了居住用地。