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內容來自YAHOO新聞
本報特約
2004年以來，大陸中央一號檔連續第十二次聚焦“三農”，對推動大陸農業發展起了重大作用。大陸習近平總書記在有關講話中也指出，如果沒有農業、農民、農村的現代化，就沒有中國大陸的現代化；沒有農民的小康，就不可能全面建成小康社會。但近年來，在國內外經濟增速放緩、運行風險增加、大陸國內經濟結構調整和各領域改革不斷推進的背景下，農業發展面臨眾多新的瓶頸，進而影響到“三農”發展的全域。展望未來，中國大陸的經濟增長必須要解放思想、加快改革開放。而大陸新一輪的發展可以從農村改革入手，通過試點“股田制”等土地制度的變革實踐，並借鑒國際經驗優化農業發展模式，以加快推動農業現代化，進而帶動農村和農民現代化。 大陸農業發展面臨新的瓶頸 （一）農業現代化水準不高，發展滯後 農業現代化就是用現代科學技術和生產手段裝配農業，以先進的科學方法組織和管理農業，提高農業生產者的文化、技術素質，把落後的傳統農業逐步改造成為具有高度生產力水準和可持續發展的現代農業的過程。農業現代化是生產力發展的必然結果，也是國民經濟不斷發展的客觀要求。但在大陸工業化、資訊化、城鎮化、農業現代化“四化”發展的過程中，農業現代化發展滯後，成為現代化建設中最薄弱的環節和短板。 當前，大陸國內對農業現代化水準的測度還沒有統一的標準，但通常從農業機械化水準、農業勞動力素質、農業科技貢獻率、農業生產能力、農業產業化水準、農業可持續發展水準等幾個維度來衡量。從這幾項指標的有關資料和資料可以看出，大陸農業現代化水準與發達國家相比還存在不少差距。有關研究表明，中國大陸綜合農業現代化指數為38，排世界第65位。另據大陸科技部資料顯示，大陸農業現代化與歐美發達國家大概有20年的差距，主要體現在農業現代化的科技水準、資訊化水準、金融能力、管理水準等方面。 受農業現代化發展滯後影響，大陸農村現代化水準也較低。農村總體缺乏規劃、發展落後。農村基礎設施建設滯後，尤其是醫療、教育這些公共服務很緊缺、條件非常差，很多中小學的校舍還很破舊，教育基礎設施嚴重不足。此外，大陸農村的金融機構網點偏少、服務類型單一、貸款難度高、金融獲取度低；農村的民主程度、參與社會管理程度、法制程度等也較低。 （二）中國現行的土地制度安排已嚴重扭曲，暴露出諸多弊端 1．家庭聯產承包責任制已難以適應農業現代化發展的需求，制約農村工業化和城鄉一體化發展 （1）農地的集體內部均分制度，導致土地細碎和分散化現象突出，降低了農業規模經營水準和利潤率，制約了農業現代化步伐。20世紀80年代初實行的以家庭聯產承包責任制為核心的土地制度改革增加了農民收入，促進了農村經濟的發展。但隨著人口的增加，土地承包制不斷將土地細分，難以實現農業規模經營和現代化。目前中國人均耕地已縮小至1．5畝，14個省區的人均耕地不足1畝，其中6個省區的人均耕地面積低於0．5畝。而聯合國的認定標準為，1畝耕地是維持一個人最低生存的基本條件，中國大陸再繼續細分土地已毫無意義。 （2）家庭聯產承包責任制與農村工業化產生矛盾。鄉鎮工業發展需要解決區域集中問題，而在徵用土地建立鄉鎮開發區過程中遇到農戶和經濟合作社的抵制；由於土地價格的飛漲，農民不願意放棄土地，原來部分已經農轉非的農民還要求倒流回農村。 （3）家庭聯產承包責任制不利於城鄉一體化的局面。土地的產權分散在自然村、農戶手中，制約著鎮一級和管理區對村鎮建設的統一規劃和統一管理。 2．大陸的農地承包制度面臨平等和效率之間的複雜兩難問題 對於中國大陸絕大多數農民來說，農用土地一直是他們經濟收入的重要來源，因此，在農村集體土地所有制的情況下，平均分配土地、根據人口變化進行土地調整，就成為中國大陸農地集體所有、家庭聯產承包體制的內在需求。但問題在於，土地的頻繁行政性調整不僅直接導致農業經營出現超小規模的狀況，而且不可避免地影響到農地使用者對土地投資的積極性，甚至可能導致土地的粗放利用、破壞地力、降低土地產出。為此，中央政府一直強調要穩定土地承包權，規定“土地承包30年不變”、“增人不增地、減人不減地”，但農村村莊內部不同家庭間人口變動對土地調整的壓力卻不斷呈現，《土地承包法》無法得到有效實施。 3．中國獨特的土地徵收制度使地方政府成為實際的土地供應主體，伴隨土地用途轉變，政府替代農民集體成為土地的所有者和城市土地的經營者 在大陸現有的土地管理法律框架下，農地非農化的主體是各級政府機構，而非農地權屬的主體即農村集體。政府成為農地轉變為市地的唯一仲裁者，擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權利。1994年分稅制後，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局基本形成並不斷強化，導致“土地財政”尾大不掉，在很大程度上推高房地產價格，並讓耕地保護成為空話；過於寬泛的征地制度導致衝突不斷，農民權益得不到充分保護，危及社會穩定。 （三）高速城市化下，農業兼業化、副業化、老年化趨勢日益突出 由於城市化進程和鄉鎮企業的迅速發展，大量農村強壯勞動力投入到非農產業中，而把農業生產留給了婦女、兒童和老人。據統計，目前大陸農民工總量已經達到2．63億人，其中外出農民工超過1．6億人。現有的農業小規模生產、副業化和老年化已開始影響大陸農業的比較優勢，阻礙農業現代化進程的實現。它們導致農民採用新技術的積極性下降，影響農業機械化作用的發揮，妨礙農業生產力的提高。 而且，受制於長期以來的城鄉二元結構以及社會保障、教育、住房等配套因素，農村人口在向城市流動的過程中又不能實現完全遷移，外出務工經商者“離土”的機制無法啟動，造成“離土不離鄉”的局面，也極大影響了農村內部土地產權的穩定。 （四）中國農產品競爭力減弱，產業安全面臨新挑戰 大陸長期以來的托底收購政策、不斷提高的生產資料成本、分散的小農經濟，導致主要農產品的國內價格高於國際市場20%以上，中國農產品競爭力減弱。 2013—2014年大陸臨時收儲玉米6919萬噸，臨時收儲棉花629萬噸，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2000元左右；臨時收儲油菜籽油高達600萬噸，若按市場價格銷售，價差損失超過150億元；食糖臨時收儲庫存累計500萬噸左右，隱虧估計超過200億元。2006—2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗價格年均漲幅均低於同期成本漲幅，到2013年我國大宗農產品國內價格已全面高於國際價格。 同時，受價差驅動，大陸主要農產品進口激增，危及農業產業安全，“大豆之殤”便是其典型表現。由於大陸大豆種植戶均面積小，難有規模效益，生產成本比美國高30%以上，大豆市場則高度開放，比較效益下，國內大豆種植面積不斷減少。 因此，如何在國內經濟增速放緩、城鎮化推進的大環境下，繼續強化農業的基礎地位、改善農村生活條件、促進農民持續增收；如何通過有效的土地制度改革和配套改革措施，建立相關的新機制和體制，在兼顧效率與公平的條件下完成“空間城鎮化”和“人口城鎮化”，同時促進農村內部土地資源有效配置、農業經營規模擴大、農地與農村宅基地的合理流轉；如何克服人多地少的自然稟賦，發揮比較優勢，在國內外“雙重擠壓”下創新農業支持保護政策、提高農業競爭力；如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和品質安全、提升農業可持續發展能力……這些均成為協調城鄉矛盾、促進農業現代化並實現中央政府提出的 “以科學發展觀統領經濟社會發展全域，統籌城鄉發展”目標的關鍵。 中國土地制度變革的歷程及啟示 土地是農業生產的根基，土地制度是中國社會、經濟和政治的根源。隨著經濟社會的發展和城市化進程的加快，土地問題在中國顯得尤為重要。解決好土地問題、變革好土地制度，成為推動農業現代化發展，進而帶動農村和農民現代化的關鍵。“鑒於往事、有資於治道”，唯有先行解釋清楚歷朝歷代的土地變革，搞清楚各種約束條件，並適當與海外及當今中國的約束條件比較，才可能做出較為適宜的頂層設計。 （一）中國土地制度變革歷程 中國的土地制度最早可追溯到周代的“井田制”，這是古代的一種國有制，“公田”、“私田”的所有權都屬於周天子，用益物權或“承包經營權”則屬於諸侯，其核心在於梳理了“生產關係”和“社會脈絡”，明確了土地權屬的分配、勞動力的運用和地租的征繳。之後的商鞅變法“廢井田、開阡陌”，保證了“私田”權益，允許土地自由買賣，開創了延續近兩千年的制度模式；但此時形成的“重農抑商”、小家庭政策，封閉了土地根本變革的可能性，此後的土地改革，基本上圍繞租稅利益的劃分，而缺乏產權以及政治制度上的變革。 辛亥革命後，孫中山提出 “耕者有其田”的口號，之後國共兩黨均圍繞這一目標展開土地改革。但國民黨沒有很好地推進，到臺灣後才進行了三次比較成功的土地改革。大陸1946—1956年貫徹了“耕者有其田”，成立了合作社，在此期間起到了比較積極的作用；但1958年推行的人民公社制度將農民的土地變相剝奪，一直到1978年的“去集體化”改革，讓農民擁有了土地承包經營權，激發了生產積極性，促進了農村經濟的發展。 近些年，在土地流轉推動下，全國各地也推進了一些模式的土地改革，包括天津的宅基地換房、重慶的“地票”模式等，對於探索城市近郊或遠距離的土地資源優化配置、啟動城鄉要素市場、反哺“三農”、助推戶籍制度改革、加快推進城鎮化等方面起到了一定作用，但同1978年小崗村廢除人民公社搞土地承包制相比，均沒有對整個農業的發展起到非常革命性的作用。 （二）中國土地制度變革的啟示 1．土地制度需因時而變，與經濟和社會發展階段相適應，當前應充分吸取歷史經驗，加快推進土地制度改革；但在進行制度變革時，需在既定的目標下因地制宜，不宜全國“一刀切”，採取靈活多樣的辦法達到目的，可減輕改革的阻力，達到事半功倍的效果。2．中國歷朝歷代的土地制度變革多與財政等因素相關（即所謂的稅源、糧食和兵源），並未將土地制度安排與保護庶民的財產權利、平民的政治聯繫起來。現階段的改革要讓農民對土地擁有相對完整的產權，加快土地的靈活流轉，並減少行政干預，降低制度成本。3．土地政策的設計要經過深入、實地的前期研究，計畫先行；土地改革的實施要有法律政策的指導，更要有實際的行政推動力。4．農業的發展，需要寬鬆的政策環境，政府需降低稅負，簡化賦稅品種，並實現賦稅公平，切實保護農民權益。5．一定程度的土地集中對農業技術的推廣、財富的積累和農業生產力的提高均起到積極促進作用。加強規模效益、機械化耕作、商品化生產、企業化經營、金融全方位支撐是促進現代農業的積極舉措。（大陸國研網專供，作者:黃劍輝） 【中央網路報】