2006-01-17 02:04:16和平是最偉大的戰略！
﹝轉貼﹞大陸人應讀：“中國國父”孫中山先生著作之「五權憲法」
﹝壹﹞五權憲法概要
一、五權憲法政制的特點
五權憲法是以三民主義為思想基礎，以權能區分為前題，並將治權分為行政、立法、司法、考試、監察五權分立的憲政體制，其特點如次：
「分權」是近代政治制度發展的趨勢，目的在避免權力集中所造成的流弊。而自從孟德斯鳩於十八世紀中創設「三權分立」理論後，二百年多來，儼然成為世界各民主國家的思想主流。不過，中山先生早在百年前，觀察歐美政治運作，發現三權分立至少有二個缺失，首先，行政機關擁有用人權，易形成任用私人的「分贓制度」，其次，國會兼具糾舉權，往往擅用此權挾制行政機關，成為「議會專制」。中山先生認為能解決這二個問題，必須借助我國傳統的考試權與彈劾權，將分行政權與立法權中分離出來，而成為五權分立制度。
中山先生認為，中華民國憲法必須設置獨立機關，專責考試權，大小官吏必須考試，決定他的資格，則可除卻盲從爛選及任用私人的流弊。此外，為了避免國會權重而獨裁的局面，必須把彈劾權獨立，如此，政府效能因而得以提高。質言之，五權分立的要點，不僅是五權與三權量的不同，而是在三權加入考試、監察二權之後，能夠增加政府效能，而為人民謀福利。
二、五權憲法的制度設計
（一）分縣自治
（二）全民政治
（三）五權分立
（四）國民大會
前二者為直接民權，由人民直接行使之，後二者為間接民權，由國民大會代表行使於中央。中山先生說，此四者兼備，則全民政治乃能實施。
﹝貳﹞五權憲法原理
(一)憲法與憲政主義（Constitution and Constitutionalism）：
一個國家的憲法乃只據以法治國家之規則與原理的集合。在古代，憲法首要的功能是決定誰應當統治。這種作為分配政治權利之基礎的判準，反映了該社會的民風。因此每一種憲法的形態皆具教化的力量；在寡頭政體、民主政體，以及貴族政體中，良善的公民各有其不同的本質（Aristotle）。雖然現代的憲法較古代為複雜，但它所確立的政府權力之獲致與運用的規則，通常仍具體呈現該政體的低層規範與意識形態。現代民族國家的憲法包含三個要素：
1.確立政府的主要機構，以及機構間之關係。這些機構可能依據西方傳統的行政、立法、司法權責分區的方針加以組織。一黨至國家的憲法較著重執政黨的組織，而以神權原理為基礎的憲法則分派主要的職位給神職人員與機構。
2.憲法規定一國家領域內政府權力之分配。在單一國（Unitary state），地方政府單乃中央政府之機構。聯邦國（federal state）的憲法則直接分配權力給中央與地方政府。
3.憲法規定了基本權利義務的大綱，包括公民參政府機構之權利在內。有些憲法對於經濟與社會權利的強調，不亞於（若非多於）政治與法律程序的權利。
大部分國家都有一部稱為「憲法」的文件，它包含了憲政體制多數的要件。但此非表達憲政規則的唯一形式。它們也可能採取一般法律的形式，如法規、命令、判例或行之已久的習慣和習俗。英國獨特之處在於沒有所謂憲法的文件；它所有的憲政規則較不正式地表現為法規、司法見解、習慣，以及習俗。美國革命以後，全球的憲政趨勢常傾向於憲法規範的法典化。在革命、帝國衰退和世界大戰之後創建的新國家，需倚賴形式的憲法條文以展開其根本的政府建制工作。然而，即使在這新興國家，其法規、判例和習俗通常也可補形式憲法不足之處。
一個擁有憲法的國家，未必就能體現憲政主義。憲政主義是指一種政治情況，憲法於其中產生有效且有意義的限定政府的功能。只要某個政體（regme）具有憲政主義的特徵，憲法對政府便是先決條件。即統治者受其條款的限制。這個政體的憲政規則也不易改變，縱使這些規則妨礙了政治領袖所支持的政策亦然。因此行憲的政府也稱為「有限政府」（limited government）。有人認為憲法所加諸的限制有時體現了「高位法」（higher law）的精神，人民的永續意志，這個概念構成正當地牽制代表戰時多數之政府意志的基礎。
憲政主義亦可由司法省察（judicial review）的手續加以維持；據此，在依相當合理的程度獨立於其他政府部門的法官，有權否決違憲的法律與政府行為。憲政主義也可能沉陷於正式的修憲程序中，它所需要的支持遠多於一個優勢政黨或全民的簡單多數。然而，英國的情況顯示這些手續皆非憲政主義必要條件。在英國，首要的憲政文書都較非正式地藉由十分確立的人民態度與政客的自制來維繫和鞏固。
憲政主義的實際狀況須視是否有真正度力於當時政府的政治力，其力量足以使政府遵守憲法的限制而定。許多自由民主政體自稱實踐了憲政主義，但其批評者卻辯稱這些憲法加諸政府的限制（例如司法機構或反對黨）實際上並非獨立於政府，因為與政府協同社會或經濟利益控制了憲政的機能。反之，這些政體的擁護者也可能指出，憲政規則的維持在許多場合迫使政治領袖放棄重大政策甚至辭職（例如美國總統尼克森之水門事件）。
在許多擁有正式成文憲法的國家，無論是否實踐了憲政精神，憲法都可提供重要的象徵功能。憲法常被當成政治教育的工具以培養公眾對政治和社會規範的尊重。憲法也可能成為一個政體對內和對外獲得正當性的手段。這是憲法在共產國家的主要功能。二次大戰之後基本人權法典的發展，以促使許多國家將基本人權納入憲法之中，以便迎合國際社會。
(二)權能區分學說試圖解決的政治難題：
民主政治演進至二十世紀，出現了許多矛盾的「結」，不能解開這些「結」，政治發展便會?趄不前。如何創造突破性的政治學理，以解決民主政治所遭遇到的困境，便成為政治思想家們重要的課題。
中山先生權能區分學說的提出，至少可以使下列三大政治困境得到合理的解決：
1.謀求「政府權」和「人民權」間的平衡：
民主政治發展迄今，仍存在著統治者（政府）與被統治者（人民）間權力對立的緊張狀態。人民自擺脫「君權神授」學說的束縛，推翻專制政體後，對過去的暴虐政治猶有餘悸，惟恐專制政體再有復辟的機會。於是對政府的防範惟恐不周，對政府權力的限制惟恐不嚴，希望這個「必需的魔」（Necessary evil）僅扮演「守夜者」（Nightwatchman）的角色，這就是「分權制衡」的政治主張廣被接受，成為十八世紀流行政治思想的主要原因。認為一個權力分散管事少的政府，便不可能再有專制的機會。
中山先生為欲改變人民這種處處防範政府、反抗政府的態度，提出權能區分的政治道理，使人民的四權和政府的五權，彼此平衡。統治者和被統治者間，由權力平衡而消弭彼此間的對立矛盾，兩方面相互調劑，不相衝突，才能建立一個和諧安定的民主社會。
2.謀求「參與民主」和「菁英民主」間的調和：
民主政治一直存在著理想與現實的爭辯。古典民主理論所強調的個人參與的重要性，及主張個人應為一切主宰的說法，在實際運作的過程中有其困難。尤其二十世紀以來，人類社會結構的多元化和專業化，迫使政治理論家們，必須重新思考菁英分子在民主政治中的角色問題。眾所周知的著名經濟學家熊彼得（Joseph Schumpeter）和支加哥學派大師拉斯威爾（Harold Lasswell），是這方面最有影響力的，他們都認為，任何政治體系都是少數菁英分子掌握著決策的權力，不過在民主的政治體系中，這群菁英是透過人民的選票而產生的。熊彼得對民主政治的解釋是：「民主政治的方法，是一套制度的安排，以獲得作各項政治之決定，使個別人士經向人民爭取選票的支持，來獲取作決定的權力。」
其實近代政治學者們這些觀點，在 中山先生權能區分的理論中即已含蓋。他主張「人民有權」、「政府有能」，這有能政府的組成分子，是先經公平公正的考試機關銓定資格之後，再經人民投票選出的菁英，所以他提出「專家政治」的主張。
3.謀求「民主」與「效能」兼籌並顧：民主政治是「平庸的政治」；民主政治是「缺乏效率的政治」，這些對民主政治批評的言論，是吾人常常聽到的。然而「民主」與「效率」兩者，是否存在著不能併存的關係呢？在權能不分的歐美代議制度之下，「以權害能」或「以能害權」的現象常會發生，但是一直沒有提出解決的辦法。 中山先生權能區分理論，對這個問題提出了解決之道。首先他批評歐美代議政治，人民只有一種選舉權，並不充分。他主張擴大人民的權至「充分的民權」，即是人民要有選舉、罷免、創制、複決四權， 中山先生擴大人民參政權的主張，在當時是非常先進的。但是他在主張擴大人民參政權的同時，也注意到政府效能的問題，所以他又提出「萬能政府」的主張。以行政權、立法權、司法權、考試權和監察權，「連一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。」「像這種情形，政府的威力便可以發展，人民的權力也可以擴充，有了這樣的政權和治權……造成萬能政府，為人民謀幸福。」
(三)地方自治之要素：
1.區域：
區域為地方自治職權所行使之地域範圍，是即為自治區域，實即國家之行政區劃。無區域，則地方自治無所附麗。「皮之不存，毛將焉附？」故區域為構成地方自治要素之一。
地方自治區域，在原則上本以縣為單位，惟 國父在其所著「地方自治開始實行法」中，曾指明：「地方自治之範圍，當以一縣為充分之區域，如不得一縣，則聯合數村，而附有縱橫二三十里之田野者，亦可為一試辦區域。」故小於一縣之區域，亦可定其為自治區域，如縣以下之鄉鎮，均為地方自治之區域是。
2.人民：
人民乃為行使地方自治職權之主體，同時亦為自治職權行使之客體，故亦為構成地方自治之要素。地方自治之須有人民為其要素，亦猶國家以人民為其構成之要素者，其理相同。惟人民如欲脫離國家，則發生喪失本國國籍問題，地方自治區域內之人民，如移轉於國內其他自治區域，於其國籍則不發生影響，此為二者相異之點。
3.職權：
地方自治必有其權力，以行使其職務，是即為自治權。其職權之大小，內容之多寡，雖有因地方自治機關之等級不同，而不一致，例如：省、縣、鄉、鎮之自治職權，即互有差別是。惟既係地方自治，則必有其職權，否則，有名無實，即非地方自治之本旨所在。因之，職權亦為構成地方自治要素之一。其職權以憲法或法律規定之，以為其行使之依據。
地方自治以職權為其構成要素，亦猶國家以主權為其要素，所不同者：國家之主權，乃為國家所固有，對內是具有最高性，對外具有獨立性，地方自治之職權則不然，其職權為國家所賦與，且依法受國家之監督，更不得對外以代表國家，僅得在國內特定地域以行使其法定之職權。
(四)權限劃分問題與解決途徑：
1.權限劃分：
中央與地方的權限劃分問題，分別涉及組織法、實體法及程序法。其中組織法所涉及者為地方自治團體之組織、中央與地方之間的組織隸屬；程序法所涉及者為事務劃分、財政劃分、調整及爭議的程序規定；而實體法所涉及者則包括業務劃分、財政權及人事權等。簡言之，中央與地方權限劃分的問題，主要表現在有關地方自治團體的組織權、計劃權、財政權以及人事權上。
2.落實地方法制化：
在省市與中央之間的權限劃分上，除極其明顯的領域應該劃歸省市與下級地方政府（例如文化、藝術、休閒等等），或劃歸中央（如國防、外交等等）者外，其餘相當大的領域，均應由中央與省市相互協商合作，並參酌類似現行德國實務作法，與學理層面上所言的「共同任務事項」（如國土規劃、教育等等），甚至應該將之擴大為「協力合成事項領域」。
3.結語：
雖然基於國家整體生存和發展的需要，必需由中央政府扮演統籌規劃的角色功能，但即使如此，在強調地方自治的民主潮流與行政效率下，中央政府的政策目標往往要在獲得地方政府的認可後，並在地方週邊措施的積極配合協助之下，方能順利達成。因而上下層級政府之間，如何以服務代替管理；以協調代替權威，建立諮詢協議的制度，是發展中央與地方兩元並行的穩定平衡體制必需的。譬如就地方自治權限、地方自主財源、國土規劃，中央補助政策等議題之審議處理，往往需中央和地方籌組協議機關，就相關議題進行協議，並接受和遵守彼此所達成的共同決議。為此，先前由中央政府片面決定，事後要地方無條件按本接受所衍生出諸多爭議，可望在組成協議機關取得共同的決議下，大幅降低發生的可能。也可因此減低中央的執行責任，加深地方自治權利與責任。
一、五權憲法政制的特點
五權憲法是以三民主義為思想基礎，以權能區分為前題，並將治權分為行政、立法、司法、考試、監察五權分立的憲政體制，其特點如次：
「分權」是近代政治制度發展的趨勢，目的在避免權力集中所造成的流弊。而自從孟德斯鳩於十八世紀中創設「三權分立」理論後，二百年多來，儼然成為世界各民主國家的思想主流。不過，中山先生早在百年前，觀察歐美政治運作，發現三權分立至少有二個缺失，首先，行政機關擁有用人權，易形成任用私人的「分贓制度」，其次，國會兼具糾舉權，往往擅用此權挾制行政機關，成為「議會專制」。中山先生認為能解決這二個問題，必須借助我國傳統的考試權與彈劾權，將分行政權與立法權中分離出來，而成為五權分立制度。
中山先生認為，中華民國憲法必須設置獨立機關，專責考試權，大小官吏必須考試，決定他的資格，則可除卻盲從爛選及任用私人的流弊。此外，為了避免國會權重而獨裁的局面，必須把彈劾權獨立，如此，政府效能因而得以提高。質言之，五權分立的要點，不僅是五權與三權量的不同，而是在三權加入考試、監察二權之後，能夠增加政府效能，而為人民謀福利。
二、五權憲法的制度設計
（一）分縣自治
（二）全民政治
（三）五權分立
（四）國民大會
前二者為直接民權，由人民直接行使之，後二者為間接民權，由國民大會代表行使於中央。中山先生說，此四者兼備，則全民政治乃能實施。
﹝貳﹞五權憲法原理
(一)憲法與憲政主義（Constitution and Constitutionalism）：
一個國家的憲法乃只據以法治國家之規則與原理的集合。在古代，憲法首要的功能是決定誰應當統治。這種作為分配政治權利之基礎的判準，反映了該社會的民風。因此每一種憲法的形態皆具教化的力量；在寡頭政體、民主政體，以及貴族政體中，良善的公民各有其不同的本質（Aristotle）。雖然現代的憲法較古代為複雜，但它所確立的政府權力之獲致與運用的規則，通常仍具體呈現該政體的低層規範與意識形態。現代民族國家的憲法包含三個要素：
1.確立政府的主要機構，以及機構間之關係。這些機構可能依據西方傳統的行政、立法、司法權責分區的方針加以組織。一黨至國家的憲法較著重執政黨的組織，而以神權原理為基礎的憲法則分派主要的職位給神職人員與機構。
2.憲法規定一國家領域內政府權力之分配。在單一國（Unitary state），地方政府單乃中央政府之機構。聯邦國（federal state）的憲法則直接分配權力給中央與地方政府。
3.憲法規定了基本權利義務的大綱，包括公民參政府機構之權利在內。有些憲法對於經濟與社會權利的強調，不亞於（若非多於）政治與法律程序的權利。
大部分國家都有一部稱為「憲法」的文件，它包含了憲政體制多數的要件。但此非表達憲政規則的唯一形式。它們也可能採取一般法律的形式，如法規、命令、判例或行之已久的習慣和習俗。英國獨特之處在於沒有所謂憲法的文件；它所有的憲政規則較不正式地表現為法規、司法見解、習慣，以及習俗。美國革命以後，全球的憲政趨勢常傾向於憲法規範的法典化。在革命、帝國衰退和世界大戰之後創建的新國家，需倚賴形式的憲法條文以展開其根本的政府建制工作。然而，即使在這新興國家，其法規、判例和習俗通常也可補形式憲法不足之處。
一個擁有憲法的國家，未必就能體現憲政主義。憲政主義是指一種政治情況，憲法於其中產生有效且有意義的限定政府的功能。只要某個政體（regme）具有憲政主義的特徵，憲法對政府便是先決條件。即統治者受其條款的限制。這個政體的憲政規則也不易改變，縱使這些規則妨礙了政治領袖所支持的政策亦然。因此行憲的政府也稱為「有限政府」（limited government）。有人認為憲法所加諸的限制有時體現了「高位法」（higher law）的精神，人民的永續意志，這個概念構成正當地牽制代表戰時多數之政府意志的基礎。
憲政主義亦可由司法省察（judicial review）的手續加以維持；據此，在依相當合理的程度獨立於其他政府部門的法官，有權否決違憲的法律與政府行為。憲政主義也可能沉陷於正式的修憲程序中，它所需要的支持遠多於一個優勢政黨或全民的簡單多數。然而，英國的情況顯示這些手續皆非憲政主義必要條件。在英國，首要的憲政文書都較非正式地藉由十分確立的人民態度與政客的自制來維繫和鞏固。
憲政主義的實際狀況須視是否有真正度力於當時政府的政治力，其力量足以使政府遵守憲法的限制而定。許多自由民主政體自稱實踐了憲政主義，但其批評者卻辯稱這些憲法加諸政府的限制（例如司法機構或反對黨）實際上並非獨立於政府，因為與政府協同社會或經濟利益控制了憲政的機能。反之，這些政體的擁護者也可能指出，憲政規則的維持在許多場合迫使政治領袖放棄重大政策甚至辭職（例如美國總統尼克森之水門事件）。
在許多擁有正式成文憲法的國家，無論是否實踐了憲政精神，憲法都可提供重要的象徵功能。憲法常被當成政治教育的工具以培養公眾對政治和社會規範的尊重。憲法也可能成為一個政體對內和對外獲得正當性的手段。這是憲法在共產國家的主要功能。二次大戰之後基本人權法典的發展，以促使許多國家將基本人權納入憲法之中，以便迎合國際社會。
(二)權能區分學說試圖解決的政治難題：
民主政治演進至二十世紀，出現了許多矛盾的「結」，不能解開這些「結」，政治發展便會?趄不前。如何創造突破性的政治學理，以解決民主政治所遭遇到的困境，便成為政治思想家們重要的課題。
中山先生權能區分學說的提出，至少可以使下列三大政治困境得到合理的解決：
1.謀求「政府權」和「人民權」間的平衡：
民主政治發展迄今，仍存在著統治者（政府）與被統治者（人民）間權力對立的緊張狀態。人民自擺脫「君權神授」學說的束縛，推翻專制政體後，對過去的暴虐政治猶有餘悸，惟恐專制政體再有復辟的機會。於是對政府的防範惟恐不周，對政府權力的限制惟恐不嚴，希望這個「必需的魔」（Necessary evil）僅扮演「守夜者」（Nightwatchman）的角色，這就是「分權制衡」的政治主張廣被接受，成為十八世紀流行政治思想的主要原因。認為一個權力分散管事少的政府，便不可能再有專制的機會。
中山先生為欲改變人民這種處處防範政府、反抗政府的態度，提出權能區分的政治道理，使人民的四權和政府的五權，彼此平衡。統治者和被統治者間，由權力平衡而消弭彼此間的對立矛盾，兩方面相互調劑，不相衝突，才能建立一個和諧安定的民主社會。
2.謀求「參與民主」和「菁英民主」間的調和：
民主政治一直存在著理想與現實的爭辯。古典民主理論所強調的個人參與的重要性，及主張個人應為一切主宰的說法，在實際運作的過程中有其困難。尤其二十世紀以來，人類社會結構的多元化和專業化，迫使政治理論家們，必須重新思考菁英分子在民主政治中的角色問題。眾所周知的著名經濟學家熊彼得（Joseph Schumpeter）和支加哥學派大師拉斯威爾（Harold Lasswell），是這方面最有影響力的，他們都認為，任何政治體系都是少數菁英分子掌握著決策的權力，不過在民主的政治體系中，這群菁英是透過人民的選票而產生的。熊彼得對民主政治的解釋是：「民主政治的方法，是一套制度的安排，以獲得作各項政治之決定，使個別人士經向人民爭取選票的支持，來獲取作決定的權力。」
其實近代政治學者們這些觀點，在 中山先生權能區分的理論中即已含蓋。他主張「人民有權」、「政府有能」，這有能政府的組成分子，是先經公平公正的考試機關銓定資格之後，再經人民投票選出的菁英，所以他提出「專家政治」的主張。
3.謀求「民主」與「效能」兼籌並顧：民主政治是「平庸的政治」；民主政治是「缺乏效率的政治」，這些對民主政治批評的言論，是吾人常常聽到的。然而「民主」與「效率」兩者，是否存在著不能併存的關係呢？在權能不分的歐美代議制度之下，「以權害能」或「以能害權」的現象常會發生，但是一直沒有提出解決的辦法。 中山先生權能區分理論，對這個問題提出了解決之道。首先他批評歐美代議政治，人民只有一種選舉權，並不充分。他主張擴大人民的權至「充分的民權」，即是人民要有選舉、罷免、創制、複決四權， 中山先生擴大人民參政權的主張，在當時是非常先進的。但是他在主張擴大人民參政權的同時，也注意到政府效能的問題，所以他又提出「萬能政府」的主張。以行政權、立法權、司法權、考試權和監察權，「連一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。」「像這種情形，政府的威力便可以發展，人民的權力也可以擴充，有了這樣的政權和治權……造成萬能政府，為人民謀幸福。」
(三)地方自治之要素：
1.區域：
區域為地方自治職權所行使之地域範圍，是即為自治區域，實即國家之行政區劃。無區域，則地方自治無所附麗。「皮之不存，毛將焉附？」故區域為構成地方自治要素之一。
地方自治區域，在原則上本以縣為單位，惟 國父在其所著「地方自治開始實行法」中，曾指明：「地方自治之範圍，當以一縣為充分之區域，如不得一縣，則聯合數村，而附有縱橫二三十里之田野者，亦可為一試辦區域。」故小於一縣之區域，亦可定其為自治區域，如縣以下之鄉鎮，均為地方自治之區域是。
2.人民：
人民乃為行使地方自治職權之主體，同時亦為自治職權行使之客體，故亦為構成地方自治之要素。地方自治之須有人民為其要素，亦猶國家以人民為其構成之要素者，其理相同。惟人民如欲脫離國家，則發生喪失本國國籍問題，地方自治區域內之人民，如移轉於國內其他自治區域，於其國籍則不發生影響，此為二者相異之點。
3.職權：
地方自治必有其權力，以行使其職務，是即為自治權。其職權之大小，內容之多寡，雖有因地方自治機關之等級不同，而不一致，例如：省、縣、鄉、鎮之自治職權，即互有差別是。惟既係地方自治，則必有其職權，否則，有名無實，即非地方自治之本旨所在。因之，職權亦為構成地方自治要素之一。其職權以憲法或法律規定之，以為其行使之依據。
地方自治以職權為其構成要素，亦猶國家以主權為其要素，所不同者：國家之主權，乃為國家所固有，對內是具有最高性，對外具有獨立性，地方自治之職權則不然，其職權為國家所賦與，且依法受國家之監督，更不得對外以代表國家，僅得在國內特定地域以行使其法定之職權。
(四)權限劃分問題與解決途徑：
1.權限劃分：
中央與地方的權限劃分問題，分別涉及組織法、實體法及程序法。其中組織法所涉及者為地方自治團體之組織、中央與地方之間的組織隸屬；程序法所涉及者為事務劃分、財政劃分、調整及爭議的程序規定；而實體法所涉及者則包括業務劃分、財政權及人事權等。簡言之，中央與地方權限劃分的問題，主要表現在有關地方自治團體的組織權、計劃權、財政權以及人事權上。
2.落實地方法制化：
在省市與中央之間的權限劃分上，除極其明顯的領域應該劃歸省市與下級地方政府（例如文化、藝術、休閒等等），或劃歸中央（如國防、外交等等）者外，其餘相當大的領域，均應由中央與省市相互協商合作，並參酌類似現行德國實務作法，與學理層面上所言的「共同任務事項」（如國土規劃、教育等等），甚至應該將之擴大為「協力合成事項領域」。
3.結語：
雖然基於國家整體生存和發展的需要，必需由中央政府扮演統籌規劃的角色功能，但即使如此，在強調地方自治的民主潮流與行政效率下，中央政府的政策目標往往要在獲得地方政府的認可後，並在地方週邊措施的積極配合協助之下，方能順利達成。因而上下層級政府之間，如何以服務代替管理；以協調代替權威，建立諮詢協議的制度，是發展中央與地方兩元並行的穩定平衡體制必需的。譬如就地方自治權限、地方自主財源、國土規劃，中央補助政策等議題之審議處理，往往需中央和地方籌組協議機關，就相關議題進行協議，並接受和遵守彼此所達成的共同決議。為此，先前由中央政府片面決定，事後要地方無條件按本接受所衍生出諸多爭議，可望在組成協議機關取得共同的決議下，大幅降低發生的可能。也可因此減低中央的執行責任，加深地方自治權利與責任。