【台灣日報 】2006 / 03 / 05

盱衡徵諸比較憲法史實，美國獨立建國之初，是先由十三個獨立之邦國，先組織國家聯合之邦聯，再共同制定聯邦憲法擬據以建立一個聯邦國家，他們在實施三權分立體制同時，擔心聯邦政府之總統在行使人事任免權時，偏重某地域、族群、黨派或人脈，乃在聯邦憲法第二條第二項規定，總統任命駐外使節、最高法院法官及其他文武官員，應經向代表各邦之聯邦參議院，諮議或經其同意任命，俾對行政機關人事任免權之惡用，能事前防範、事後遏阻；以維護聯邦制度之中央與地方及三權分立之均衡。

開國制憲先賢之哈彌爾頓（A.Hamilton）曾對此強調：「本項之規定，旨在防止總統濫用私人，但不能作為總統減輕政治責任之依據。」充分表達了行政機關人事任免權之憲政意義。嗣後，美國公法學界與法院、乃至國會與政府，逐漸形成共識，認為在行政機關之人事任命問題上，主要的問題核心在於，讓負行政責任的行政人員之間，能以人事任免權建立上令下行、協調和諧之統一體；外交使節、聯邦最高法院法官乃至文武百官，除聯邦最高法院法官必須注意其司法之超然中立本質外，無非都是總統個人諮詢機關或部屬，亦即總統之「政治底家族」；總統之人事任免權，因焉應絕對予以尊重；至於防範總統任用私人或偏頗地域、族群之失衡，無寧是副次之問題；從而，除非總統提名人選有「明顯、確實而重大之弊病」，否則應絕對尊重其專屬行政權本質事項之人事任免權。

事實上，美國行憲兩百多年來，總統提名之聯邦最高法院法官及行政機關之文武百官，何止成千上萬；但遭聯邦參議院拒絕排斥的，不但屈指可數，而且被拒斥的咸都有「明顯、確實而重大弊病」。甚至連應超然政治的聯邦最高法院法官之總統提名，也很少受到聯邦參議院的為難排拒。

再以實施內閣制的日本戰後新憲法為例；戰後初年駐日聯軍統帥部，為日本借箸代籌制定的所謂「麥克阿瑟日憲草案」第六十二條規定，「內閣總理經國會之諮詢與同意，任命國務大臣。」強調國務大臣之任命須經國會之諮詢與同意；但日本新憲法第六十八條第一項則改為，「內閣總理任命國務大臣」而刪除「經國會之諮詢與同意」之必須的前提條件；同條第二項更規定「內閣總理對國務大臣，得任意免職。」

在聯軍統帥部依然佔據管理日本之戰後初年，日本憲法所以敢排拒「麥克阿瑟日憲草案」之規定，改為內閣總理得任免國務大臣，不受國會干涉；依宮澤俊義教授之看法，日本旨在強化內閣總理在內閣之統制力，俾能完全保障以內閣總理為中心之內閣一體性。亦即認為內閣國務大臣之人事任免權，乃是專屬內閣總理之行政權本質事項，不容掌立法權之國會僭越侵犯。甚至，依日本新憲法第七十九條第一項及裁判所法第六條第二項之規定，最須超然政治之日本最高法院長及法官，也都由行政機關提名任命；國會全無干預之餘地。由此可見不論實施總統制之美國，或是實施內閣制之日本，也不論其憲法如何規定，國家重要官員之人事任免權均被視為專屬行政權本質事項，縱令例外地允許國會行使提名同意權，也祇有在被提名之個人，有「明顯、確實而重大之弊病」，才能拒絕同意行政機關之人事提名任用。

（作者為台大法律學院名譽教授‧專攻憲法）