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城鎮規劃短命剛獲批就成老皇歷 部門利益相扯皮
??部門利益相互扯皮 剛獲批就成“老皇歷”
??短命規劃淪為案頭擺設
??奇怪建築與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地產過熱與土地大量出讓並存，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重、進城農民工生存困難，有些地區出現逆城市化趨勢……我國城鎮化在快速演進的過程中出現瞭諸多問題。
??專傢表示，隨著我國經濟社會進入新階段，常住人口城鎮化率超過50%，新型城鎮化戰略正式推進，城鎮化進入新的階段，城鎮規劃迫切需要轉型。
??規劃既難產又短命
??體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學性、權威性和嚴肅性長期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。
??由於部門利益化加劇，規劃編制審批時間長，規劃既難產，又短命。《經濟參考報》記者瞭解到，一個規劃從編制到審批發佈，短則兩年有餘，長則數年。合肥的總規報送6年還沒有批下來，蘭州的總規從開始編制到國務院審批通過前後超過10年，兩個近期規劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使規劃審批之日，就是修編啟動之時。規劃一直在路上，成瞭城市政府桌面上華麗的擺設。
??海南省住建廳總規劃師劉釗軍表示，根本原因在於規劃編制審批所涉及的部門，各自維護部門的利益，又都有不同的部門法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協調時間長。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，現在發改委的項目規劃批復具體到地塊，林業規劃、環保規劃的項目也紛紛進城落地，背後都是因為利益作怪。
??南開大學周恩來政府管理學院高級規劃師張麗梅說，政府部門管得太細、管得太多。總體規劃作為法定規劃，很多城市的多個部門都想借著規劃搭順風車，把自傢需求加進去，導致規劃越來越厚、管得越來越多，有的規劃甚至於對選什麼材料都有要求，最後反而什麼都管不住。
??同時，強烈的發展沖動，讓規劃異化為地方獲取土地財政和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。
??多位地方規劃部門工作人員反映，不少地方政府做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說：“各地規劃總人口加起來已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。”
??地方政府還通過非法定規劃來代替法定規劃。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代的勢頭，嚴格按照法律來說是無效的，規避瞭國傢的法規和技術要求。
??據悉，國傢為瞭化解失控的風險，不斷增加對城市總體規劃的管控，目前由國務院審批總體規劃的城市已經達到瞭100多個，有些人口規模不足100萬的城市也需要由國務院審批，審批時間進一步延長。
??中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產業，建設靠土地。土地財政的模式下，政府越來越呈現公司化的傾向，市長成瞭總經理，為瞭招商什麼都幹。
??此外，唯上的幹部考核使規劃異化為領導政績、個人愛好甚至是腐敗的工具。《經濟參考報》記者在采訪中發現，急功近利式的政績觀導致總體規劃的修編速度已經比近期規劃更短，無論是三年一大修，兩年一小變，還是非強制內容的肆意調整，“一任領導一任規劃”的現象嚴重。
??一位地方官員表示，有的上級領導到當地視察，現場辦公現場拍板，臨時發揮，隨手一指，提出這裡要建什麼、那裡要建什麼，沒時間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個“不”字不敢講，隻能落實貫徹，然後開腸破肚，更改原有縣城規劃。
??南開大學周恩來政府管理學院城市管理專業講師李晨光說，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，而不是建築師和規劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥巢、大劇院等每個國傢的大項目出現後，很快就會發現各地在拷貝，追求新技術等奇奇怪怪的建築就出現瞭。這背後隱藏著深刻的邏輯。“千城一面”的背後，是一個強大的制度。
??管控作用大打折扣
??由於我國經濟的快速發展，城鎮化在短短30多年的時間完成瞭西方發達國傢幾十年甚至上百年的歷程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮化出現諸多問題。專傢稱，城鎮規劃有必要總結過去的教訓。
??在實踐中，城鎮規劃的引領和管控作用大打折扣。《經濟參考報》記者在采訪中瞭解到，由於公共政策和市場機制失調，大中小城市難以得到協調發展，雖然城鎮規劃中很早就提出限制大城市，發展中小城市的思路，但基本上沒有實現。專傢認為，目前的規劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關註點，市場機制下，生產要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，導致政府和市場作用產生疊加效應。
??中國房地產業協會副會長兼秘書長馮俊認為，城市的發展需要生產空間和生活空間的統一，途徑就是發展第三產業。但不少地區把人新屋信貸房貸信用瑕疵房貸信貸年息為創造一個城市作為城鎮化的動力，不註重產業尤其是服務業的發展，有的把生活空間和生產空間對立起來，就業不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開發區也因此造成土地浪費，甚至出現工業用地轉為房地產項目。
??相形之下，還有一些城市由於經濟發展太快，城市規模根本控制不住，比如北京市的人口規模早已突破2020年的規劃目標。這讓突出指標管理、把規劃引導變成人為控制的傳統城鎮規劃形同虛設。專傢提出，規劃要有一定的適應性，規劃要建立評估機制，保持動態調整，處理好彈性和剛性的關系。
??此外，城鎮規劃還存在物質規劃和城市發展戰略及城市公共政策失衡，感觀效應和城市內涵失聯，以及“公權力”與“私權利”失重等問題。
??記者在采訪中發現，一些城市註重物質規劃，擺佈建築物，以建設中心城市為戰略目標，較少考慮城市的公共服務及低端群體，城市建設出現“貴族化”傾向，規劃為政績服務，為資本打工，公眾利益和城市長遠發展被忽視。城市感觀很漂亮，但是缺少對文化和歷史內涵的保護，盲目追求高大上的異形建築、地標建築，造成資源和能源的浪費。
??在規劃的編制和實施過程中，還出現公權力過於強勢，監督不足，評價機制單一，公眾參與度低的現象。
??城鎮規劃面臨轉型
??我國城鎮化出現的問題與發展階段的必然性有關，但也反映瞭城鎮化發展模式、發展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當前，城鎮規劃建設面臨新的要求和挑戰，迫切需要轉型。
??清華大學建築學院教授武廷海表示，從國際經驗看，城鎮化發展到一定水平，城鄉就會發生重大轉型。我國的城市從點狀逐步向區域的、綜合的塊狀形態發展，城市將在國民經濟社會發展中占據更加重要的位置，國傢轉向城市社會。
??專傢認為，一般的經驗表明，城鎮化是個工業化自然發展的過程，不是經濟的引擎。但在我國，城鎮化既是工業化發展的結果，也將成為新一輪發展的動力，如何把握好二者的關系，是對規劃提出的挑戰。
??隨著發展模式轉變，規劃重點也要發生改變。傳統的規劃是增量擴張型規劃，但目前空間增長已不可持續，到瞭從數量和規模向質量和效益上轉變的階段，考慮轉向存量規劃。
??中國城市規劃設計研究院副院長李迅表示，傳統城鎮化和新型城鎮化兩種道路的不同，決定著城鎮發展的模式不同，規劃行業要順應大勢，重新認識城鎮規劃行業的發展變化，探索新的方法和途徑，未來將從規劃理念、規劃編制方法和規劃管理制度進行相應的轉型升級。
??與此同時，城鎮化進程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉統籌面臨更多困難。有專傢認為，我國城鎮化率將放緩，2030年約達到65%的水平。一方面在集約發展的同時，公共服務需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化舊矛盾與推動城鄉統籌面臨新難題共存，尤其是社會階層分化嚴重，社會矛盾將集中在城市，最終都會反映到對規劃的需求上來。今後，中國城市規劃面臨更加復雜的形勢，需要協調的要素越來越多。
??專傢認為，規劃要推動城鄉開發建設向環境友好、資源節約的內涵式、效益型模式轉變，同時也要註重約束行政與市場邊界，保障民眾權益。武廷海說：“規劃轉型的關鍵是應對和服務新常態，向國傢控制管理城鎮化進程的工具轉變。”
??本稿件由記者鄭瑋娜、張雲龍、閆起磊、程士華、孫洪磊、毛海峰、任峰、王玨玢、陶冶采寫
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2015-04-23/07265996785852133716144.shtml
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