參、政部版國土計畫法草案之內容、批評與建議—與德國聯邦空間規劃法【13】（Raumordnungsgesetz）之比較

內政部國土計畫法草案歷經多個版本，而依據內政部民國九十二年八月二十七日最新版本之國土計畫法草案，其立法重點如下：

• 一、立法目的（§1）
• 二、主管機關、主管機關指定專責單位負責國土計畫業務（§2、§5、§6）
• 三、國土空間發展計畫之分類及各級計畫之應記載事項（§§7-11）
• 四、國土計畫之原則（§4）
• 五、各級國土計畫之擬訂、審議、核定、公告、覆議程序（§§13-19）
• 六、上位計畫指導下位計畫之原則，國土計畫指導部門計畫原則（§12）
• 七、國土功能分區之劃設及管理（§§20-30）
• 八、開發許可制（§§31-43）

  以下即分別探討之。

  一、國土計畫之立法目的及目標

  （一）國土計畫法之立法目的及與憲法之關係

  國家的萬般施政皆有其目的，為了達成這些目的，才有種種為了達成這些國家目的之手段出現。國家目的之探究毋寧是審查國家行為合憲性之重要標準之一【14】（另一個標準則是手段之合憲性）。國土規劃係國家透過對於國土使用之預先規劃，以達成其國家目的之行為。

  而國土規劃之目的何在？依據草案第一條第一項規定：「為促進國土資源合理分配，有效保育自然環境、滿足經濟及文化發展之需要，提升生活環境品質並確保國土永續及均衡發展，特制定本法」。上開草案第一條所定之立法目的是否能在憲法中尋得其依據？

  吾國憲法條文中出現與「國土規劃」相關文字者，僅出現在第十三章基本國策第三節國民經濟之第一百四十六條。依該條規定：「國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，『規劃土地利用』，開發農業資源，促成農業之工業化。」然本條所規定之「規劃土地利用」亦僅止於「農業發展」之目的，而就基於其他目的之需求，如工商業、生活環境、自然生態等面向所產生之規劃義務，則缺乏明文規定。但是，如由其他憲法條文之規定而導出其他土地使用型態之規劃義務（除了基於農業發展之目的之外），並非毫無可能。憲法增修條文第十條第二項規定：「經濟及科學技術發展，『應與環境及生態保護兼籌並顧』」。依據本條規定，國家於「拼經濟」的同時，並不能將環境與自然生態之價值犧牲，而是應同時積極地保護環境與自然生態，即平衡經濟發展對於環境及自然生態所產生之破壞。果此，則國家就不能將諸如石化工業區等將會破劃環境之設施置於環境敏感地區，而致環境遭受破壞。因此，透過國土規劃之手段，預先地避免經濟發展所可能造成對於環境及生態之破壞，就憲法增修條文第十條第二項所設定之「經濟發展與環境之兼籌並顧義務」之目標達成，毋寧亦是一個可行的（workable）作法。因此，上開立法目的應屬合憲。

  至於德國聯邦空間規劃法之制定義務，是否也可由基本法之規定導出。依據基本法第七十五條規定：「聯邦根據基本法第七十二條關於左列事項有頒布通則之權：…四、土地分配（Bodenverteilung）、空間規劃（Raumordnung）及水權（wasserhaushalt）」。德國聯邦依據此項規定有制定聯邦空間規劃法之權限，應屬明確【15】。

  而德國聯邦空間規劃法（Raumordnungsgesetz）第一條第二項之規定與我國國土計畫法草案第一條規定雷同，依該條項規定：「依據前項所定任務（註：指國土規劃之義務），履行該義務之指導理念係協調空間上社會的、經濟的需求與生態功能（ökologischen Funktion）的需求之永續空間發展（nachhaltige Raumentwicklung），以達成一個永續的（dauerhaften）、大範圍的（grosraumig）均衡空間秩序（ausgewogenen Ordnung）。亦即，…」上開條文同樣亦宣示永續發展、經濟與生態之協調與均衡發展的理念【16】。

  不過，除了前述永續發展的「實質理念」外，德國聯邦空間規劃法第一條第一項更開宗明義地將國土計畫之「程序理念」加以明文化。依據該條項規定：「德國之總體空間及其各區空間，應經由概括、上位的空間計畫及經由具空間重要性之計畫與措施的協調（Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Masnahmen），以進行發展、規範與保護。亦即：1、對於空間的不同需求應彼此調和，並平衡各規劃層級之衝突（die jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte）；2、預留個別的空間功能（Raumfunktionen）及達成空間利用（Raumnutzungen）。」即依據上開規定，德國國土計畫之程序理念，係透過預先的國土計畫，將國土上各種型態之使用加以整合，避免衝突，以達成規範土地開發及保護國土之目的。該條項規定同時亦賦予國土計畫正式的法源地位，行政機關依據本條項即有將全國每一吋土地都加以計畫之義務，國土計畫不再只是「紙上畫畫，牆上掛掛」而已，而是具有法效力。

  而我國國土計畫法草案雖無類似德國就此「程序理念」單獨立一條文加以規定，但第三條第一款關於國土計畫之定義文字中，似已揭櫫部分類似之程序理念。依該條項規定：「國土計畫：係指分別以全國、都會區域、特定區域及直轄市、縣（市）為範圍，計畫性引導人口、產業及公共設施之空間發展，並對土地、水、森林及其他資然資源作合理之配置，以達成國土永續發展及引導土地使用之計畫。」本條規定亦將國土計畫對於土地使用之「引導性」與「整合性」加以揭櫫，但未如上開德國法來得明確清楚，是否加以援引，值得探討。而如未予清楚揭櫫，當上位計畫與下位計畫衝突時，如何協調解決？是否將國土計畫法定位為特別法，使該法具有特別法之效力，以便國土計畫法與區域計劃法或都市計畫法甚至其他部門計畫衝突時，擁有較高位階之效力，值得觀察。

• （二）國土計畫之目標

• 依據德國學界之見解，國土規劃之意義與目標係，盡可能地（

• 依據德國聯邦空間規劃法第一條第二項後段即規定：「（…，亦即）

  1、保障個體在群體中的自由發展與對於下一代的責任；2、保護並發展自然生命的基礎（die naturlichen Lebensgrundlagen）【20】；3、創造可供經濟發展的區位先決條件（Standortvoraussetzungen）；4、保持長期、開放的空間使用型態可能性（Gestaltungsmoglichkeiten der Raumnutzung）；5、強化各區域空間所形成的多樣性（die pragende Vielfalt der Teilraume）；6、建立所有地區之同等價值的生活關係（gleichwertige Lebensverhaltnisse）；7、使德國同一前分離地區之空間的不均與結構的不均得以平衡；8、創造有利於歐盟與更廣泛之歐洲空間的團結（Zusammenhalt in der Europaischen Gemeinschaft und im groseren europaischen Raum）之空間上的先決條件。」由上開條文可知，德國國土規劃之基本目標實包含了當代法學界所關注的相關議題，諸如隔代平衡（第1款）、環境保護與經濟發展的平衡（第2、3、4款）、地方特色的多樣性保障（第5款），及國家統一與歐洲統合（第7、8款）等問題。德國試圖透過國土規劃之手段解決當前國家所面臨之問題，明顯可知。這使人覺得似乎又回到過去那個計畫萬能的時代【21】，但實際成效如何仍有待觀察。

  而目前最新版本的國土計畫法草案中，並沒有關於國土計畫之目標規定，但民國九十二年二月版之草案中第九條則予以規定。該條規定雖係所謂「國土利用之政策」，但事實上規定仍然太過抽象，應屬「目標」層次的規定。依民國九十二年二月版草案第九條規定：「國土之利用應遵循下列政策：一、國土資源永續利用，創造『永續的生態環境』、『寧適的生活環境』與『效率的生產環境』。二、落實國土保育與保安：（一）加強水源涵養及生態保護。（二）嚴禁山坡地及林地超限使用。（三）保護海域及海岸生態。（四）中央指定國土保育地區，並限制一定開發行為。（五）國土保育地區之劃定，應兼顧公平正義、落實受益者付費、受損補償及財源穩健原則。三、推動生態城鄉規劃：（一）集約有效率的規劃都市土地及活動，配合綠帶及藍帶系統，運用網路及低耗能作法，落實永續生態城市。（二）強化軌道運輸，發展大眾運輸系統，以減少旅次。（三）都市地區應促進都市更新及市中心再發展。四、強化都會發展，提昇都市全球競爭力：（一）發展高科技產業，避免高污染及高耗能之產業。（二）保護重要農地，鼓勵高附加價值農業及休閒農業。（三）協調整合地方政府建設，發揮聚集都市競爭力。五、維護自然景觀、改善城鄉風貌，塑造優質生活環境。六、減少災害發生、防止災害擴大，維護國土之保全。」。

  由舊版草案上開規定可知，我國國土規劃之目標亦同樣反應出政府為解決當前社會所面臨之重大問題的企圖，這些重大問題包括：

  1、集水區、山坡地、林地、海岸過度開發，因此需要加強保護甚至禁止開發（該條第二款）。甚至過度開發之結果造成沿海地區地層下陷海水倒灌、山坡地土石流造成房屋倒塌等災害頻仍，因此需要防止此種災害之發生（該條第六款）；2、都市人口擁擠及過度開發，因此需要綠帶（公園）及藍帶（河流）的規劃，以舒緩擁擠（該條第三款第一目、第三目及第五款）；3、交通擁擠，因此需要發展大眾運輸工具，尤其是軌道運輸（如鐵路、捷運等）；4、受到國際化的衝擊，例如加入世貿組織後，長期受到保護之農業衝擊最大，因此，需朝向高附加價值之農業發展（該條第四款第二目）；5、國家及國內城市競爭力排名落後，因此需要整合地方建設，朝向提昇聚集都市競爭力之方向努力（該條第四款第三目）；6、產業西進，本土產業空洞化，產業轉型面臨瓶頸，因此設定高科技產業（如電腦周邊產業）為發展目標（該條第四款第一目）。

  台德兩國之國土計畫法皆對國土計畫所要達成之目標透過立法加以設定，尤其目標設定之重點，幾乎都反應了當代社會所面臨的重大問題。台德兩國（甚至全球）共同之問題，如環境破壞與自然資源的過度耗竭及區域的不均衡發展。而個別的問題，較特別者為台灣地區由於以往長期毫無節制的開發，使得包括海岸、山坡地、林地、高山集水區等環境敏感地區生態環境受到嚴重破壞，引發海岸地層下陷，海水倒灌，以及山坡地土石流造成房屋崩塌等環境災害，特別將「防災」設定為國土計畫之目標。而德國於一九九○年統一後，舊邦與新邦間之差距所引發之種種問題及歐盟之統合，甚至全歐洲的統合，皆成為國土計畫之目標之一。

  但新版草案則將此一條文刪除，而將上開條文內容再加以具體化成為新版草案第四條之國土計畫規劃原則（詳下述），立法原意固然良善，但關於國土計畫之目標性規定仍應予以保留，以引導將來建立更多之國土計畫規劃原則，或作為地方政府制定規畫原則之引導。

• 二、國土計畫之規劃原則

  國土規劃之原則如過於抽象，將導致無法發揮引導各級計畫之功用，除會造成規劃之不安定性與不可預見性外，法院亦缺乏審查各級計畫合法性之標準；但若原則太過具體，亦可能造成行政機關之規劃權遭受壓縮。

  國土計畫法新版草案中關於此種規劃原則之規定在草案第四條。依據第四條規定，共有九項規劃原則，包括保育地區及環境敏感地區之限制開發及維持公有原則、國土保育地區內之水、土、林業等整合管理原則、農業發展地區生產環境完整及禁止零散開發原則、城鄉地區永續發展原則、受益者付費及公平效率之審議機制原則、中央推動都會區域計畫及特定區域計畫原則、新興部門計畫之先期規劃原則（草案第四條）。

  上開草案第四條規定，已較民國九十二年二月舊版具體詳細，但仍稍嫌空洞，仍需要更為具體之規劃原則作為行政機關擬訂相關計畫之引導。而對照德國聯邦空間規劃法第二條之規定，該條則臚列了多達十五項之具體規劃原則，並授權各邦得於不違反上開原則之範圍內，得再規定更多之規劃原則，作為引導行政機關擬訂國土計畫時加以遵循【22】。我國國土計畫法似應再增列此種規劃原則以資行政機關遵循，以更有效發揮國土計畫法之規範效力。

  而德國聯邦空間規劃法第二條即明訂了十五項國土規劃之基本原則（Grundsatze der Raumordnung），或可供我國立法之參考。該條第一項規定【23】：「國土規劃的原則應在永續之空間發展（nachhaltigen Raumentwicklung）的指導理念下，依據第一條第二項加以適用。」第二項則規定了十五個規劃原則，分別為：開發與保育均衡原則（第2項第1款）【24】、分散式居住結構原則（第2項第2款）【25】、開放空間使用之保護原則（第2項第3款）【26】、基礎設施之規劃原則（第2項第4款）【27】、住居之發展原則（第2項第5款）【28】、鄉村空間之發展原則（第2項第6款）【29】、落後地區優先改善發展之原則（第2項第7款）【30】、自然景觀之保護原則（第2項第8款）【31】、經濟發展之先決條件創造原則（第2項第9款）【32】、農業使用及森林使用均衡原則（第2項第10款）【33】、工作場所與住居考量原則（第2項第11款）【34】、交通網絡規劃原則（第2項第12款）【35】、歷史文化古蹟保存原則（第2項第13款）【36】、休閒運動地區規劃原則（第2項第14款）【37】及軍事保安地區規劃原則（第2項第15款）【38】。德國學者稱第一款至第七款為「空間原則（raumlichen Grundsatz）」；第八款至第十五款則為「專業原則（fachlichen Grundsatz）」【39】。第三項則規定：「各邦在不牴觸本條第二項、第一條及國土計畫書的基本原則下，得再制定更多的國土規劃原則」。而上開條款雖然可能因為國情不同，並未可以全盤移植，但足供立法參考。

  三、國土計畫之體系與各計畫間之關係

• （一）計畫體系概說

  依國土計畫法草案所設計之計畫體系包含國土計畫及部門計畫。國土計畫又分為：全國國土計畫、都會區域國土計畫、特定區域國土計畫及直轄市縣市國土計畫等（草案第七條參照）。上開各種計畫之關係可圖示如下：

  　

  1、國土計畫（綜合性計畫）

  國土計畫法草案第七條規定：「國土計畫之體系，分類如下：一、全國國土計畫。二、都會區域國土計畫。三、特定區域國土計畫。四、直轄市、縣市國土計畫四種。國土計畫係指分別以全國、都會區域、特定區域及直轄市、縣（市）為範圍，計畫性引導人口、產業及公共設施之空間發展，並對土地、水、森林及其他資然資源作合理之配置，以達成國土永續發展及引導土地使用之計畫。

  2、部門計畫（專業計畫）

  部門計畫依據國土計畫法草案第三條第二款之定義為「在國土計畫指導下，目的事業主管機關依據各該主管法令就業務發展及管理之需要，所擬訂之開發及建設計畫」。有疑義者乃所謂「開發或建設計畫」所指為何？如果行政機關為了規避國土計畫法之管制而將實質上是開發或建設計畫之行政計畫，故意以其他名稱代之，則將使國土計畫法關於管制部門計畫之功能形同具文。

  而民國九十二年二月版草案第三條第四款對部門計畫亦設有定義性之規定，反而較值得參考。依據該條項規定：部門計畫係指農業、工業、交通運輸、水資源、國防、自然保育、教育、醫療與社會福利、觀光遊憩與景觀、防災、住宅及環境保護等部門由各目的事業主管機關擬定「與空間發展有關」之計畫。而事實上，所謂「部門計畫」基本上就是指涉綜合性計畫之外，針對特定領域所為與空間有關之計畫。重點在於與空間（土地使用）有關之行政計畫。因此，舊版草案之定義反而較新草案之定義來的清楚與容易操作。

  （二）各種計畫間之關係

  1、各級國土計畫間之關係

  國土計畫作為一種法規範，當然存有法規範階層體系之關係【40】，即上位計畫（或上級計畫）指導下位計畫【41】。依據國土計畫法草案之規定，關於各級國土計畫中各層級計畫之位階體系關係為：1、直轄市、縣市計畫受全國國土計畫、都會區域國土計畫及特定國土計畫之指導；2、都會區域國土計畫及特定區域國土計畫受全國國土計畫之指導。

  　　(1) 直轄市、縣市國土計畫應受都會區域國土計畫、特定區域國土計畫及全國國土計畫之指導與拘束：

  依國土計畫法草案第十二條第一項後段規定：「直轄市、縣市發展計畫應遵循全國、都會區域及特定區域國土計畫」。上開規定相當精簡，為國土計畫法中之靈魂規定。蓋如直轄市、縣市國土計畫不用遵循上級計畫，則將使國土計畫之體系形同具文。但有待解決的是，如果直轄市、縣市計畫違反上級國土計畫者，其法律效果為何？是當然無效或得撤銷？如為得撤銷，則由誰去發動此撤銷權？草案中並無明文規定。

  然依據草案第十三條第四項規定：「直轄市、縣市計畫由直轄市、縣市主管機關擬定，經由直轄市、縣市國土計畫委員會審議通過後，由中央主管機關核定。」本條規定似為法理上之必然，即直轄市、縣市主管機關擬訂之計畫，最後由中央主管機關核定。而如直轄市、縣市國土計畫之內容違反全國國土計畫或都會區域國土計畫或特定區域國土計畫，應如何處理？如反面解釋，中央主管機關是否就「不予核定」？

  如依據舊版草案第十七條之規定：「直轄市、縣市計畫或部門計畫，其執行措施有違反國土計畫目標或政策者，中央主管機關得提請國土計畫委員會議決後，協調修正或制止之。」雖然舊版條文就違反規定之法律效果定有明文，即「協調修正或制止之」。然而，本條規定尚待解決的是：

  1. 本條所適用之時機為何？是中央主管機關在核定前發現直轄市、縣市計畫違反國土計畫就可協調其修正或予以制止？抑或核定直轄市、縣市計畫後，才發現有問題時，始有其適用？如果是後者，則直轄市、縣市計畫既已核定通過，是否有信賴保護之問題？

  2. 所謂直轄市、縣市計畫之「執行措施」所指為何？依據草案第八條所規定直轄市、縣市計畫內容所應載明之事項中，並無所謂「執行措施」。此「執行措施」一詞似應作清楚定義。

  3. 再者，本條僅規定直轄市、縣市計畫違反全國國土計畫之「目標」或「政策」者，如直轄市縣市計畫違反者係全國國土計畫之其他內容，如「國土景觀計畫」、「國土防災計畫」，甚至違反國土計畫法第四條所明定之國土計畫基本原則者，又應如何處理？是否即不適用本條規定而當然無效？條文之內容恐有疏漏。

  4. 甚者，依草案所定違反之法律效果為「協調修正」或「制止」，顯然未使用一般行政法立法例常用之法律效果，如「無效」、「限期改正」、「不予核定」等。所謂「協調修正」，並未明定由誰協調（如由中央協調，是否有球員兼裁判之嫌，無法保障地方政府之權利）。所謂「制止」，如何制止，是制止縣市公布該縣市計畫或制止其相關之其他行政行為，皆未見明確。

     再者，如涉及地方自治事項者，直轄市、縣市政府當然得就該自治事項範圍內事務為規劃，例外地不受上級計畫之拘束。如於此時，中央對於縣市計畫不予核定時，甚且有上級計畫侵犯下級政府自治權之嫌，該上級計畫乃屬違法。而具體個案中，上級計畫是否侵害下級之判斷，必須有一個快速有效且客觀之機關為之，在德國是由行政法院來承擔此一功能【42】。而我國，如在新訴願法及新行政訴訟法通過前，中央對於縣市計畫不予核定時，舊法並無規定地方得提起行政爭訟，但實務上依據司法院院解字第二九九○號解釋則准許地方對於中央之處分提起訴願，而行政法院四十九年裁字第二二號裁定、四十七年判字第二七號判決亦同此見解【43】。在新法實施後，依據新訴願法第一條第二項規定：「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，亦同。」而所謂「行政處分違法或不當致侵害其權利或利益」之判斷標準何在，由於新法甫實施，尚有待實務操作之累積。而如以德國聯邦行政法院一向之見解則認為以是否影響自治團體依據憲法或法律所賦予之自治權為標準，如中央之命令或措施影響自治團體之自治權，則自治團體有訴訟權【44】；反之，則否。則中央主管機關對於縣市計畫所為核定與否之決定，應先定性為一種行政處分，如中央主管機關不予核定，而該計畫又涉及自治權者，則縣市政府得提起行政爭訟，自不待言【45】。

     　　(2) 都會區域國土計畫及特定區域國土計畫應受全國國土計畫之指導

     國土計畫法草案第十二條第一項前段規定：「都會區域及特定區域國土計畫應遵循全國國土計畫。」與前述相同的問題是，如果都會區域計畫違反國土計畫關於都會區域之相關規定，中央主管機關是否就不予核定？相關之說明請見前述。

     2、各級國土計畫與部門計畫間之關係

     就同級空間發展計畫與部門計畫間之關係而言，前者是一般性計畫，後者是專業計畫。通常而言，專業計畫係用以執行一般性計畫。一般而言，一般性計畫之效力應優於專業計畫【

     46】。但事實上，一般性計畫擬訂後，「舊有的專業計畫」是否即必須加以檢討、甚至修改；而如「新的專業計畫」在一般性計畫擬訂後被提出時，如對原本之一般性計畫造成衝擊，或必須變更原本之一般性計畫時，是否新的專業計畫即一律不准。有學者認為此時應不能一概而論，而應作綜合之考量【47】。

     國土計畫法草案第十二條第二項規定：「目的事業主管機關擬訂或訂定部門計畫，應遵循國土計畫。」即部門計畫之擬定應遵循全國國土計畫、都會區域及特地區域國土計畫與直轄市、縣市計畫等一般性計畫，上開條項之規定顯然係採取嚴格之「一般性計畫優於專業計畫」之操作方式。

     但上開模式有一例外情形，即針對新興部門計畫，可以容許為了該新興部門計畫而變更國土計畫。依據草案第十九條規定：「目的事業主管機關擬訂或訂定新興部門計畫時，應遵循國土計畫之指導，其達一定規模以上者，應於先期規劃階段，徵詢同級主管機關意見，其涉及國土計畫變更，應依第十七條規定變更國土計畫。」但有問題者乃：

     1. 如果是既有的部門計畫，在國土計畫通過後發現有牴觸之情形，能否同樣變更國土計畫？

     2. 再者，如果各個目的事業主管機關都因為本身之部門計畫而變更國土計畫則國土計畫是否仍有其指導之效力，甚至是否使得第十二條第二項之「一般性計畫指導專業計畫」原則形同具文，則國土計畫之意義又何在？

        承上所述，如採取嚴格之「一般性計畫優於專業計畫」之原則，其優點在於能貫徹一般性計畫之規範效力，蓋如專業計畫必定不能牴觸一般性計畫，一般性計畫之效力將可強化，強勢部門（如工業、經濟、金融部門）藉由其專業計畫凌駕弱勢部門（如農業、環境保護部門）之可能性較小，較能落實均衡發展之目標。但其缺點在於缺乏彈性，計畫之內容無法與時俱進。

        與德國法制相較，德國法關於專業計畫與一般性計畫間如何整合，即透過所謂「空間衝擊評估程序（Raumordnungsverfahren）」。例如，在一般性計畫擬定後，擬興建機場或擬開發海岸等所作之新部門計畫，對於原有的一般計畫勢必造成影響，而必須重新評估新部門計畫是否，以及在何種程度內有其必要，並且，在何種程度內修改既有的一般性計畫等，凡此都必須透過一定之程序加以評估【48】。

        依據德國聯邦空間規劃法關於部門計畫與一般性計畫間之關係，並不採嚴格之「一般性計畫拘束部門計畫」之原則，而是採用較有彈性之「空間衝擊評估程序」，對於部門計畫加以審查。但也非如我國草案，幾乎不設任何條件地一致以一般性計畫為優先之原則。此空間衝擊評估程序之審查重點包括：一、具空間重要性之計畫與措施是否與空間秩序之需求相符合；二、在空間秩序之觀點下，該具空間重要性之計畫與措施如何能相互協調或被貫徹執行。而其標準則以同法第二條第二項之原則為標準加以判斷，並以「全盤考量（überortlichen Gesichtspunkten）」之方式評估可能之後果【49】。換言之，審查機關之權限極大（極有彈性），只要符合第二條第二項所列之各項原則，審查機關有權限在此範圍內去協調整合各相關計畫，但詳細之運作規則仍委諸主管機關訂定相關之審議規則。

        而為了避免程序的浪費，同條第二項亦規定得排除空間衝擊評估程序之適用者。即如果該計畫或措施之空間承受力已經過評估，例如明顯牴觸空間規劃目標者，或該計畫已經由類似之程序加以裁決等，可以不進行空間衝擊評估程序，以免浪費程序資源【50】。

        如果是公部門或受公部門委託所提出之計畫，應由該公部門與主管機關協議是否進行空間衝擊評估程序【51】。

        另就國防或民防計畫，為了其機密性，同條第五項亦特別規定僅由其主管機關進行裁決程序，並得限制民眾參與之範圍【52】。

        再者，同條第六項亦採用民眾參與程序，要求行政機關及各邦在空間衝擊評估程序中應規定民眾參與之程序，以使該裁決程序之正當性能強化【53】。

        另由於此種程序所涉及之層面極為廣泛，可能受影響之各個目的事業主管機關都不能免除參與之義務，為了避免此種空間衝擊評估程序遷延過久，第七項規定主管機關必須在完整之書面資料提出後四星期內決定是否進行空間衝擊評估程序，如果決定必須進行，並且需要在六個月內完成評估【54】。

        上開德國法制我國雖未必應全盤比附爰引，但其立法之精神或可供我國參考。

        3、部門計畫間之關係

        部門計畫間如有衝突時，如何解決？尤其是偏重保護、保育之計畫（如特定水土保持區、水源水質水量保護區、水庫集水區、防洪區、行水區、國家公園、古蹟保存區等【

        55】）與偏重開發之計畫（如工業區計畫、交通建設計畫等），其區位選定必定發生衝突，如何透過一定之程序得到解決，是不得迴避之問題。

        新版草案對於此問題並無任何規定。而民國九十二年二月舊版草案第二十八條第二項規定：「中央擬定新興部門計畫遇有與其他部門計畫區位衝突時，應先報由中央主管機關提請行政院國土計畫推動委員會審議協調。地方擬定跨行政轄區新興部門計畫遇有與其他部門計畫區位衝突時，應先提請都會區域計畫推動委員會協調，協調不成，得報由中央主管機關提請行政院國土計畫推動委員會審議協調。」如由上開條項規定，新興部門計畫與既有部門計畫不發生區位衝突，則無問題。如新興部門計畫與既有計畫之區位產生衝突時，此時新興部門計畫並不當然凌駕既有計畫（即無類似「後法優於前法」之原則適用），而是應審議協調。

        而協調審議之標準為何？舊版草案中並未清楚規定。理論上須以國土計畫法草案所揭櫫之國土計畫目標及國土計畫之原則作為當然之審查標準，並以該涉及區域之所有相關計畫加以全盤考量（例如該地之國土計畫【包含縣市國土計畫，甚至都會區域國土計畫】與其他可能發生區位衝突之既有部門計畫）。然而由於草案中第四條所規定之國土規劃原則，仍稍嫌抽象，不若德國聯邦空間規劃法第二條第二項所揭示之國土計畫原則（

        Grundsatze der Raumordnung）之規定清楚而足以作為引導，將來主管機關協調審議應依循如何之準則？恐應在草案中更為清楚地規定國土規劃原則條款，以資規範。否則，缺乏明確之審議標準，將使得「實力」凌駕「理性」，則弱勢部門之計畫恐將遭強勢部門之計畫之排擠。