台灣瘋種電 從三贏變全民皆輸？

文 / 彭杏珠   攝影 / 張智傑   2018-02-27

政府為達2025年「非核家園」目標，力拚太陽能發電，包括地方政府、台電、台鹽及民間企業均火力全開，堪稱全民「瘋種電」，預估未來20年將爆發2.7兆元商機。 

但短短一年多，高速行進的光電列車已帶來亂象。由於光電為全新業務，地方管理不一致；祭出「屋主零出資」政策鼓勵家戶屋頂種電，事後卻發現頂樓違建嚴重，不適合安裝；想推地面型種電，也因土地取得不易，困難重重。 

從早期良田爆發「假農作、真種電」後，政府把目標轉往不利耕作區，如今重心又轉向埤塘、漁塭、濕地，恐將破壞生態環境。 

《遠見》團隊從政策、環保、產業商機等層面，盤點現況。如何調整步調，避免這場光電競賽，從三贏走向全民皆輸，是政府迫在眉睫的課題。

新政府上台近兩年，全力拚太陽能發電，預估未來20年將有2.7兆元商機，已陸續吸引各方投入，幾乎快到全民「瘋種電」的地步。

不僅中央帶頭動起來，包括地方政府、台電、中油、台水、台鹽、加工出口區均火力全開。一位業者說，連裝馬桶的水電工、蓋基地台的、搞營建的，還有光電系統商、上市櫃公司都來搶生意，「彷彿重回1990年代一窩蜂賣蛋塔的盛況，」他吃驚地說。

由於預期獲利長期且穩定，不僅吸引金融保險業、外國基金大量投入，連民間也躍躍欲試。有一位南部投資者連太陽能板是什麼都不清楚，一口氣就想砸5000萬元，任由朋友勸說都無效，執意要投資還回說：「人家都說很好賺。」

其實，全民瘋種電與新政府為達2025「非核家園」的目標有關。

2025非核家園想達標 中央地方全力總動員

為填補三座核電廠除役後的400億度發電量，政府積極推動再生能源，其中太陽光電扮演吃重角色，目標是占全國發電量10％，共20GW（200億瓦，約發電250億度），分為屋頂型3GW（30億瓦）、地面型17GW（170億瓦）兩種，計畫於2025年達標，由於距今僅剩八年不到，被視為超級任務。

根據經濟部能源局估算，想蓋完17GW光電板，至少要2萬5500公頃土地，相當985座的大安森林公園，更逼近一個台北市大（2萬7180公頃）；至於屋頂型3GW的目標，假設每戶屋頂面積30坪可設置10KW（千瓦），約需30萬戶。

眼看時程緊迫，政府發出「軍令狀」，要求各縣市、各部會戮力完成。2016年7月，行政院不僅成立專案辦公室，還動用兩位政委張景森、吳政忠與經濟部長、科技部長、環保署長密集研商。

政府展現企圖心，讓主管機關經濟部能源局副局長李君禮自信地說，「達標不是問題，我們非常有信心完成。」

發展乾淨的太陽光電，確實是全球大勢所趨。2012年成立的天泰能源公司，排名台灣前五大，目前太陽光電裝置容量已達130MW（百萬瓦），總經理陳坤宏表示，屋頂種電可散熱，收益足以負擔自家電費，還有盈餘，是值得發展的綠能。

例如雲林縣台西養雞場的主人林彥宏，2013年三個養雞場的屋頂全出租種電，業者幫忙整修屋頂，加強保固，「至少可以用20年，每年還有70幾萬元收入，很多同業也很想裝，」他分享心得。

太陽能板裝對地方，確實可讓政府、業者、民眾三贏。但問題出在2025年一定要達標，是否太急？加上去年11月8日，行政院長賴清德又將屋頂型目標提前五年至2020年達成，屋頂型種電等於僅剩兩年多時間，更讓所有參與者倒抽一口氣。

其實台灣推動太陽光電已八年多，截至去年底，全國總裝置容量僅1.38GW，將來八年內還要完成18.62GW，相當過去總量的13.5倍，談何容易。

產官學質疑時間表 「晚十年又如何？」 

《遠見》訪問產、官、學各界代表，大家多認同發展太陽光電，卻有八成提出相同疑問：為何如此急迫？高雄市野鳥學會總幹事林昆海研究完此議題說，「我真的嚇到了，政府將綠電目標延遲個五年、甚至十年完成，又如何？」

不少學者專家也有所疑慮。台科大化工系講座教授顧洋說，「有數據概念的人一看就知道，這是不可能的任務，一定會跳票。」

 先分析屋頂型發電目標。看好台灣太陽光電市場，由美商來台投資的辰亞能源董事長胡劭德說，假設平均每個屋頂可裝10KW，3GW至少要30萬個屋頂。2018年起，每年要整合10萬個屋頂，以每年250個工作日計算，每天要通過400件申請案。

大前提還要有許多的「剛好」才能達成。剛好每天有400名屋主要種電，剛好這400個屋頂都很堅固且沒有遮陰……。「但我們都知道，這個太陽能的烏托邦（理想境界）根本不存在，」他不諱言。

儘管現實困難重重，但政府有使命必達的意志力，部會、地方幾乎每週被追問進度。去年行政院長賴清德到鄉鎮宣導前瞻計畫時，也鼓勵地方成立能源公司以開發財源，「可見中央的決心毅力有多大，」嘉義縣農業處處長林良懋說。

但，短短一年多，高速行進的光電列車，已帶來亂象。

亂象1〉縣市各行其志

業務窗口不一 又放寬環評標準 

由於光電為全新業務，地方各彈各的調，管理不一致。有的縣市由環保局、有的是建設局或經發局負責。等發生問題，地方再找相關法條因應，不然就是發文請上級解釋，例如開放埤塘種電後，才發現是三不管地帶，申請過程問題叢生，中央事後才補條文。

為加快申請許可速度，環評標準也跟著放寬。根據現行法規，裝置容量在500KW以上或被列入國家級濕地才需環評。但500KW無法符合大面積開發需求，環保署於去年4月27日預告修正，放寬自用裝置容量未達2000KW免環評。

2000KW就是每小時發電2000度的意思，一般自用哪消化得完，外界預估環保署將拿掉「自用」二字，以加速光電板設置。

曾任環評審查委員十幾年的顧洋說，早期開發高爾夫球場時，沒想到會破壞環境，事後發現影響深遠，才緊急推出政策環評，「更何況太陽能板的總設置面積遠比全國的高爾夫球場大，卻不需做政策環評？單一個案還放寬裝置容量達四倍。」

亂象2〉鼓勵家戶屋頂種電

祭出「屋主零出資」 違建恐就地合法 

同時，政府為鼓勵家戶屋頂種電，去年底也祭出「屋主零出資」政策，事後發現頂樓違建嚴重，不適合安裝。據悉，高層為解套，神來一筆建議將違建包起來，裡面雖違法，但外面的光電合法。內政部最後提出四種頂樓違建合法種電的方式。

不過，李君禮再三強調，這不是違建就地合法，提醒裝置者心裡要有數，就像屋頂裝水塔，有一天政府要拆違建，設備就會被拆掉。中央也會建議地方政府，有被列入拆遷或影響公共安全的違建，不要安裝。

對此，地方官員認為，因為光電合約長達20年，政府怎可說拆就拆，「將來為避免民怨，最後真的會變成就地合法」。

由於爭議多，屋頂種電窒礙難行。之後政府發現，工業區、科學園區種電比例偏低。根據業者估算，工業屋頂約4.5萬公頃，只要廠商願意配合，屋頂型目標應該指日可待。因此能源局在去年12月修法，增訂契約容量800KW以上用電大戶，須設置或購買綠電憑證，否則要累計繳代金，藉此讓用電大戶善盡社會責任。

此舉利益雖好，卻不符合趨勢而且難以執行。一位科技業者指出，園區多屬高科技精密產業，屋頂有尾氣處理、空調、桶槽、管線及預留維修空間等設施，可以設置的面積有限，還擔心有振動、進風、漏水等情事，種電確實有困難。「如果政府立法強制執行，我們也只能想辦法配合，」他頗為無奈的說。

亂象3〉地面型種電更困難

涉及農地、私有 土地取得大不易 

屋頂種電目標能否達成，仍是未知數，地面型種電更困難。想達到17GW的裝置容量，約需2萬5500公頃的土地，能源局已請各部會、地方盤點出國有土地、養殖專區、工業區、鹽田、埤塘、不利耕作、水域等，但已知僅7000餘公頃，離目標仍有一大段距離。

有些土地還涉及農業用途與私人所有，「要整合各方利益，困難度及所需時間超乎想像，」一位參與再生能源設置的專家說。

而台灣能源部落格版主陳立誠也指出，台灣地小人稠，若依照政府目標，台灣到2020年的光電裝置密度，將達世界第一，2025年，密度更是德國的五倍，拿寸土寸金的土地種電，是否合宜？

如果政府真能排除萬難達標，仍有諸多問題要解決，首先是錢從哪裡來？20年光電的電價補貼費用，預估將高達1.5兆元。

政府為鼓勵民間投資太陽光電，目前能源局以每年的平均成本加5.2至5.5％的利潤，做為簽約費率。隨著裝置速度增加，台電支付的補貼也逐年攀升，已從2012年的8億，成長至去年的65億元，六年間已支付近200億元。

由於光電合約最短為20年，預估250億度電的補貼，以平均每度補貼3元計算，將達到1.5兆，每年將支付750億元。

而且光電為不穩定來源，受天候、黑夜影響，20GW的裝置容量平均發電量僅15％，合計產出250億度電，能否補足核能缺口，值得商榷。

太陽光電商機飆2.7兆 機會大但風險更大

除了電價補貼之外，光電板的建置費也有1.2兆元，總計兩筆費用加總，20GW的太陽光電商機就高達了2.7兆元，堪稱是台灣有史以來最大規模的建設。

但現在，光電政策卻演變成一場金錢遊戲。去年底政府宣示將投入243億發展綠能建設，銀行也會提供1.2兆元融資給公民電廠與開發商。在政策鼓勵下，光電貸款可達八至九成，利率為2至2.5％。

一位擁有200公頃魚塭的大地主原本還在觀望，現已準備投入種電。他私下透露，貸款九成，只要拿1000萬就能做一億的生意，且保證20年穩定獲利，何樂不為。

儘管有很多人看到機會，但也有不少人看到風險。光電政策走到現在，似乎危機重重，連原先的贏家都有可能變成輸家。

「一案一公司」占八成 憂倒閉落跑 

胡劭德坦承，各方搶可用土地，導致地主待價而沽，要求分潤8至10％。土地租金高到嚇人，還有天價仲介費，地方政府又要求回饋，讓廠商風險大增而宣告放棄。「如果政府看不到廠商的難處，完成一半的光電目標都有問題，」他進一步說。

令人擔憂的是，太陽能電站投資者居然「一案一公司」占比達八成，「一案一公司背後的意涵，是無法兌現承諾就走人，這是非常危險的，」一位能源業者說，合約一簽20年，不要說小型業者可能無力達成，連大型公司都未必安全。

目前市場已傳聞好幾家急於轉賣案場，包含公部門標案，甚至連母公司都轉讓給第三者。林良懋頗為憂慮，「若政策沒有完整配套，不知道誰會是最後一隻老鼠？」

當「限時種電」有可能帶來不穩定電源、或讓業者陷入競相投資風險，甚至破壞生態環境。政府是否應重新檢討20GW的目標並調整步調，避免這場光電競賽，從三贏走向全民皆輸。

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