秦始皇對中國最大的貢獻其實不在於築長城、建馳道，而在於建立了中國兩千多年的政治制度。

先秦時代的中國，走的是『貴族治國』的路子。也就是說，所有的官員出身皆是封建貴族兼任，這種情況乃是原始社會部落共治所形成的政治制度。任何國家文明的發展初期，絕對沒有所謂『天下為公』的思想，國家的基本組成並不是人民，而是部落。單一國家的形成乃是部落與部落間相互鬥爭下的產物，或交戰、或同盟，進而建立國家的雛形。正因為國家的基本組成在於部落，所以國家權力也就由諸部落的首領所分享。國家的領導者只能有一位，所以這些部落領袖們只能共同推舉出一個部落領袖作為國家領導者，這便是『共主』。從這裡我們可以發現，所謂的『禪讓政治』其實不過就是部落間的推舉制度，與蒙古的『庫利爾台大會』相同。

既然國家的領導者只能有一位，那麼其他的部落領袖該怎麼辦呢？國家事務繁雜，絕非領導者自己一人能夠完全處理，這時候就由其他部落領袖分享這些權力，所以當我們檢視先秦時代的官員出身，可說清一色的都是封建貴族，而這些貴族也就是部落領袖所演化。

所謂的『宰』，指的是祭祀時負責分割祭肉的官員。古時候只有『祀與戎』為大事，因此負責主持祭祀的官員也是主掌國政的官員，這與埃及、巴比倫等古文明中的祭司類似。在西周時，位在宰執的是上卿。本來只有周天子才能設置，到了春秋時期，列國並立，周王及其上卿僅留有空名。到了戰國時期，七國都設有宰執，有的更一度稱上卿( 趙國藺相如便曾擔任此職)。不久宰執稱為相邦( 漢人敘史時因避高祖諱寫成相國) ，或稱丞相，只有楚國稱作令尹，這是南北文化的差異。職名雖然各異，但都是總攬國政的宰執。

始皇帝統一六國後，以丞相掌理政務。『丞』是幫忙諸侯管理私人事務的官吏，也就是現在的管家，或是機要秘書﹔『相』本來是負責諸侯對外事宜的官吏，也就是現在的『公關室主任』，兩者合而為一後，成為掌理國家內外事務的官員，名列三公之首。這樣的演變，最主要是因為始皇帝原為諸侯，在統一天下後，為了獨攬權力，將權力收歸私有，不再與其他貴族分享，因此將權力交由私屬官員，以便於掌控。這是中央宰執權力的第一次演變。

隨著時代之發展，宰相「國臣」的身份比「家臣」的角色更見重要。降至西漢，中央政制大體承秦代，最高官員仍是三公。「九卿」職權大體與秦相同，只是名稱上略有改變，即是太常、光祿勳、衛尉、太僕、大鴻臚、宗正、大司農、少府，九卿之秩皆為二千石，各有丞及椽史，其職權為上承君相，分掌政務，諸凡政策之擬定與執行，皆為其職責，故地位極為尊崇，屬官組織亦龐大。因此蜀漢諸葛亮在《出師表》中說，『宮中府中俱為一體』，所謂的宮中代表君權，府中則是指丞相府，也代表相權。加上丞相出身多為平民，代表民間社會的力量，於是歷代的皇帝對於相權的削弱總是不遺餘力。

第一個企圖將大權集中在自己手裡的皇帝便是漢武帝。漢武帝具有雄心壯志，怎能容許相權對他的制肘，於是與中書令、尚書令等品秩較低，屬於皇帝私人秘書的官員組織『內廷』，與以丞相為首的『外廷』抗衡，尚書按字義說就是秉筆主稿，相當於今日的秘書。其長官尚書令俸祿僅一千石( 郡太守是二千石) ，副職僕射、屬官尚書只有六百石，官位低，以便皇帝控制。同時改置大司馬大將軍領兵征戰，無征戰時便成為事實上的執政，丞相開始有名無實。東漢初，光武帝以太尉、司徒( 丞相之改名) 、司空為三公，三公只是『坐而論道』，事權開始集中在皇帝手裡，由皇帝指揮尚書臺處理，這叫做『事歸臺閣』。這是中央宰執權力的第二次演變。

隋唐時期，整理了前代的宰執制度，再度針對相權進行削弱。此時『丞相』已經成為代名詞，以三省的長官( 中書令、侍中、尚書令) ，共議國政，任宰相職分。中書省決策、門下省審議、尚書省執行。三省長宮儘管都算宰執，實際上只有中書令、侍中享有相權，尚書令( 後因唐太宗曾任此職，改以副職尚書僕射為長官) 的地位顯然要低一些。相權從『獨議』變成『眾議』，丞相不再由一人專任。正因為丞相人數增加，在政事的裁議方面容易出現漏洞，於是設立『政事堂』作為三省議政之處。同時，只要皇帝給官員某種加稱，如參議朝政、參預朝政、參議得失、參知政事、同中書門下平章事等，也都是丞相，得以出入政事堂參予朝政大事。如果原官不到三品的，則稱為同中書門下三品或同中書門下二品。倘若不加上同中書門下三品、同平章事等名稱，即使是尚書僕射，仍無法參予政事的討論。這是中央宰執權力的第三次演變。

丞相的權力雖然一再地被削弱，但是因為時勢的不同，而產生反動力量。宋代因為重文輕武，以同平章事為丞相，參知政事為副相，常常各置數人。首相與樞密使分掌文武兩柄，後者被尊稱為使相。宋代相名曾幾度變易，南宋曾以左右丞相為相。兩宋雖無獨任一相的制度，但宋代相權較前代為重，權相一再出現，秦檜就是其一。秦檜的全銜是：太師尚書左僕射同中書門下平章事兼樞密使，可見他兼掌文武，權傾朝野，此時宋代文武分柄的意義已然全失；後來賈似道當政，亦是如此。宋亡元興，因蒙古人出身為遊牧民族，所以其政治型態與先秦相類似，屬於『貴族治國』，以中書省為政務中樞，丞相、平章政事等官亦是宰執官。中書令常由太子兼領，而非過去由平民擔任。其用意是使太子得以歷練政事，為日後當政鋪路，加強君權。這是相權在被君權長期削弱下所出現的短暫反動。

雖然宋元時期，相權出現了反動力量，但是相權畢竟是鬥不過君權，所以到了明代，太祖高皇帝朱元璋後來藉口以丞相胡惟庸謀反案而廢相，並詔命子孫不得復設。皇帝直接總攬六部( 吏、戶、禮、兵、刑、工) 及府(五軍都督府) 院(都察院) 等中央部門機構。可是國家大事千頭萬緒，單單就皇帝( 特別是庸主)一人，實在難以親自處理一切所有政務，於是後來就在宮廷設內閣，命大學士入閣辦事，任皇帝的秘書兼備顧問。起初，以防擅權，大學士只是正五品官，隨後從部臣中選員入閣，變為尚書( 正二品)、侍郎( 正三品)兼任某殿或某閣大學士。此時，按品級說是以大兼小，按事權說則是以小兼大。明初設有五閣，即華蓋、文華、武英、文淵、東閣大學士，後又添設謹身殿大學士。人數既多，為了便於區別，因而有首輔、協辦之分。協辦大學士往往聽命於首輔。及後宦官專權，太監頭目又凌駕於首輔之上，也有兩者合作勾結把持朝政的，其中最有名的就是神宗時代的權相張居正與司禮太監馮保。明代廢除丞相制而丞相不絕，防止權臣而權臣屢見，明太祖為了防止權力被篡奪而否定相權，結果卻得到了反效果。

清代也有殿閣大學士，品級升至正一品，卻只是空名，算是名譽宰相。順治、康熙時有議政王制度，屬於親貴參預朝政性質；雍正時以軍機處取代議政王，軍機大臣經手奏章、起草諭旨，並備顧問應對，被看作「權而要」，以致有「不入軍機不是真相」之說。但軍機大臣只一切秉命於皇帝，清代可說是君主獨裁最鼎盛的時期。這是中央宰執權力的第四次演變。

清末，列強入侵中國，開中國二千來未有之局面。『總理各國事務衙門』成立，負責清帝國外交事宜，有別於軍機處專管國內事務。由於洋務事多繁雜，因此總理衙門的權力逐漸擴張，不僅辦理外交、通商事務，舉凡與洋務有關之事，如鐵路、電報、學校、關稅等，無不在其管轄之內，故有『洋務內閣』之稱，總理事務大臣的身分類似美國的國務卿。不久，立憲運動興起，清政府成立君主立憲內閣，以奕劻為內閣總理。民國建立，革命黨以美國憲法為藍本，以《臨時約法》作為立國根本大法，主張行政、司法、立法三權分立，行政權以根據《臨時政府組織大綱》成立臨時政府，由大總統總領官員，走的是總統制的路子。為了迫使清帝退位，孫文在不得已的情況下，將大總統之名位讓與袁世凱。同時為防止袁氏專政而修改《約法》，將總統制改為內閣制，於是袁世凱任命唐紹儀為中華民國第一位內閣總理。北伐軍興，對日抗戰，軍事委員會成為中國的主要掌權者，行政院反而成為從屬地位。這是中國宰執權力的第五次演變。

如今台灣走的是五權分立的憲法制度，行政院為最高行政機關，行政院院長等同於過去的丞相、內閣總理。然而，行政院院長的任命卻缺乏民意基礎，由總統任命，無須立法院的同意。從某種角度來看，這種的演進符合中國三千年來君權與相權對抗的過程。然而，行政院身為宰執，卻成為總統的幕僚長，有責無權，完全依附於總統府的卵翼之下。這樣的行政院如何行使行政權力？

論史者常說，『有明無善政』。此乃源自於明末清初黃宗羲對《明會要》的批語：「有明無善政，自高皇帝罷丞相始也」。此論自不無道理，丞相或宰相從古以來雖權力有大有小，但卻無朝無之，唯明初始為太祖所廢。案宰相原泛稱掌政的大官，如《韓非子．顯學》云「故明主之吏，宰相必起於州部，猛將必發於卒伍」。後來則用來指天子之元輔，即歷代輔佐皇帝、統領群僚總攬政務的最高行政官。如今的台灣，走的卻是明太祖的路子，只不過朱元璋是『廢除丞相制而丞相不絕』，而台灣卻是『保留丞相制而丞相不再』。

前文所提及的中華民國第一個內閣總理唐紹儀，曾為了直隸總督的任命一事，違抗大總統袁世凱，不但不加以副署，最後更以罷官求去來維護自己的政策。唐紹儀罷職一事，顯示出宰執的風骨需勇於負責。現在台灣的行政院卻有如一個被綁著線的傀儡娃娃，任由總統府擺佈，只懂得奉命行事，與帝制時代可封駁詔書的丞相，可說是望塵莫及。