地方制度法教室：民選地方行政首長兼職問題的法律分析

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　整體而言，地方制度法第五十三條僅對民選公職人員能否兼任之相關事宜做一初步規範，惟對於民選地方行政機關首長能否兼職、兼職許可程序暨許可機關為何，似屬重要之立法闕漏、法律漏洞。尤其是，直轄市長、縣（市）長兼職之許可機關為何，如何解決，在實務界刻正存有爭議；對此問題，筆者以為除應適用拉丁法諺：「省略規定之事項，應認為有意省略」以及「明示規定其一者，應認為排除其他」之法理外，另有如下之見解：

　　按民選地方行政機關首長之停（解）職、兼職之規範係屬二事，一為其公法上職務關係暫停或終止之確認，一為其公法上職務關係之變更或添加，事務性質仍有不同，尚不能僅因其皆與首長身分事項有關，而逕予類推適用，如誤將兼職事宜與地方制度法第七十八條、第七十九條有關停（解）職之規定混為一談。次按地方制度法第一條第二項之明定：「地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」準此，地方制度法並未就上開地方行政首長兼職事項予以規範，自應適用其他法律之規定。更何況，地方制度法第八十四條已另規定：「直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長適用公務員服務法。」爰此，民選地方行政機關首長兼職問題，既已涉及公務員服務法之適用，自應就該法有關兼職規範之內容、目的及範圍，推論孰為直轄市長、縣（市）長兼職之核准程序之「上級主管機關」。

　　尤其是，關於直轄市長、縣（市）長能否兼職、兼職許可程序及核准機關為何，尚涉及公務員服務法及相關許可辦法之適用、解釋或修正問題，均非內政部主管，若因此即推論內政部為縣（市）長兼職之許可機關，另將違反「管轄恆定原則」（行政程序法第十一條參照）之法理，與現行法制規範未盡相符。至行政院、中央各該主管機關依地方制度法規定固分別為直轄市、縣（市）政府之監督機關，然地方制度法仍未明定監督機關是否等同於上級主管機關；惟如據以推論，基於「同一法理，同一法律（Eadem est ratio, eadem est lex）」之法理，有關直轄市長、縣（市）長兼職許可之上級主管機關，仍應分別為行政院、中央各該主管機關，始屬允當。

　　在法理上，民選地方行政首長之兼職尚須受「一人不二俸原則」與「一人不二職原則」之拘束；就前者而言，如依據釋字第四六四號解釋所指：關於退休俸支領之規定，旨在避免受領退休俸（包含其他補助）之退役軍官，於就任由公庫支薪之公職時，重複領取待遇，致違一人不得兩俸之原則，加重國家財政之負擔。又如釋字第六十九號解釋亦曾指出：公務員服務法第十四條第二項所謂依法令兼職者不得兼薪及兼領公費，當係指兼職之公務員僅能支領本職之薪及公費而言。其本職無公費而兼職有公費者自得支領兼職之公費，上開見解均屬「一人不二俸原則」之表現。

　　除上述「一人不二俸原則」外，有關「一人不二職原則」則如釋字第四二一號解釋之見解：國民大會議長、副議長，既為憲法上之國家機關，對外代表國民大會，且屬經常性之職位，復受有國庫依其身分、職務定期支給相當之報酬，除法律另有規定外，自不得兼任其他公職或執行業務。又如釋字第四一九號解釋亦曾指出：副總統得否兼任行政院院長憲法並無明文規定，副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不相容，惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時，將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計，與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。此外，釋字第二０七號解釋也曾指出：民意代表可否兼任他職，須視憲法或與憲法不相牴觸之法規有無禁止規定，或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。不惟如此，釋字第一三一號解釋也曾強調過：公務員服務法上之公務員，不得兼任私立學校之董事長或董事，但法律或命令規定得兼任者，不在此限。……諸如此類之實務見解，均與「一人不二職原則」或「兼任職務是否相容」之法理有關，即使是民選地方行政首長之兼職事宜，亦有適用上開見解之餘地。

　　由此觀之，行政院、中央各該主管機關是否許可直轄市長、縣（市）長能否兼職之問題，仍應依據上開「一人不二俸原則」、「一人不二職原則」以及「兼任職務是否相容」（釋字第四一九號解釋）等法理，予以審酌！