憲法政治：國家經濟體制定位的政治法律分析-以台灣的憲法規定為理解基礎

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　很多人在唸我國憲法（或憲法學）的時候，通常注意到的是，我國「國家體制」的政治、法律層面定位，例如：依據憲法第一條的規定，我國應為民主共和國家，作為民主共和國家配合憲法第二條、第十七條的規定，則為主權在民的國家（國民主權的「民主國家」）；配合憲法第八條、第二十三條的規定，為「法治國家」；配合黨派平等、軍隊及司法超越黨派的憲法規定，應為「政黨國家」；配合憲法第二十四條的規定，為「責任國家」；配合憲法第五條、第七條與憲法增修條文的規定，為文化多元主義的「民族國家」；配合憲法第十章、第十一章的規定，為「單一國家」；配合基本國家的若干規定，為「社會福利國家」。

　　值得注意的是，人們似乎在唸憲法的過程中似乎都很少注意到我國國家體制的經濟定位問題，這是我們憲法教育失敗的地方之一；事實上，憲法本文係規定我國為「國家壟斷式」的節制性資本主義國家，因為憲法已規定「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足」。不僅如此，憲法更規定「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」、「國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之」、「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策」等諸多政治經濟體制的基本理念。由此可知，我國憲法對於國家體制的經濟定位，特質至少有三：「國家主導經濟發展」、「節制私人資本累積」、「積極保護經濟弱勢者」。

　　就「國家主導經濟發展」而言，不僅是憲法的規定，在憲政的實證操作上，亦曾長期在國民黨執政的時代以「統合主義」為政治經濟體制的基模，推展台灣的土地改革、進口替代、出口擴張及振興經濟等政策及具體措施。即使民進黨執政的時代，迄今仍不到四年，國家的統合力量縱然已略為衰退，卻不代表國家機器已喪失主導的地位。最明顯的例子，就是國民黨政府成立了工總、商總、工商協進會等壟斷型的利益團體，作為政策統合、宣導的執行工具，即連民進黨上台後，仍意識到上開團體在政策統合上的重要性，依然強勢介入上述團體領導人的改選。另一個明顯的例子是，許多國家還是承攬許多的公營事業或半公營事業（儘管有些已經向民營化靠攏了），例如電力、電信、石油、糖業、鹽業等，即使部分開放民營，亦採嚴格的「特許」模式。

　　就「節制私人資本累積」的限制而言，台灣的政府則採取軟硬兼施的手段而恩威並濟的「羅蔔」與「棍棒」，只是實際的運作情形與憲法的原型規範仍呈現某程度的落差。如就「棍棒」而言，國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展、損及兩岸經貿之對等發展與國家安全地位之維持者，的確已以相關法律及政策限制之，包括國民黨統治前期的「拒絕三通」，到李登輝時代的「戒急用忍」，一直到現在民進黨政府的「積極開放、『有效管理』」，不僅按事務性質本為政策決定的政治問題，即使再做合憲性的討論，被推定為合憲的機率顯然較高；次就「羅蔔」而言，政府的確做到了「國民生產事業及對外貿易，應受國家之獎勵、指導及保護」，且還常常給予特定產業廠商過度之獎勵或保護，如早期的汽車產業就受到國家的過度保護，而現在的電子科技大廠（如聯電）即使稅前虧損，稅後都還可能產生盈餘的奇特現象。

　　就「積極保護經濟弱勢者」而言，固然是憲法的美意，也是社會學者、勞工學者的理想，政府也因此制定了勞基法等相關法律，惟勞基法的設計在具體實踐的結果下，似乎對資本家比起對勞工仍然有利許多。為何會產生這樣的現象呢？主要原因在於，即使我國為「壟斷式資本主義」的國家，仍以「資本主義」為主，加上海島型國家特有的「重商主義」，必須在國家的主導下，適度（甚至過度）保護資本家與商人的經濟利益，藉以累積國家的財富（如：創造外匯存底）。在這個過程中，勞動價值中的剩餘價值就歸屬資方或商人所有了。更何況這個國家，還曾長期高舉反馬列主義的大旗，曾把馬克思主義錯當馬列主義，就會更容易忽視勞動價值的主體問題了。

　　不過，若從憲法政治的觀點來看，台灣憲法的架構其實並不反對，甚至贊成「新統合主義」的政治經濟體制，因為憲法也規定「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之」；如果我們善用憲法的該項規定，在相關的法律與政策上略做調整，那台灣從「統合主義」轉型為「新統合主義」的國家，仍是存有希望的。