2003-05-25 10:08:37Macoto Chen
政治問題--法政專業名詞解析
政治問題（Political Question）--法政專業名詞解析
據憲法學者游伯欽的考察，若參考John Frank所著「Conceptual Justification- A Comparative view on “ Political Question” Theory」一文見解，所謂「政治問題」是指：（一）基於快速及單一政策之需求（The need of quick and single policy）、（二）司法機關之主觀不能（Judicial Incompetent）、（三）很明顯的，是其他政治機關之特權者（Clear prerogative of another branch of government）、（四）避免發生因為司法機關的判決因其在政治地位上之最為薄弱而不受其他機關之尊重，使判決沒有拘束力而致不能處理之情境（Avoidance of unmanageable situation，Courts are，in many respects，the weaken division of government，dependent for their effectiveness upon the acquiescence of the other branch and upon popular support）的問題，亦即在本質上並不適合由司法機關加以解釋確認之高度敏感的憲政問題及政策議題也。在此，有興趣的看倌可另轉往「游伯欽的憲法與國家專欄」觀看（網址為http://home.kimo.com.tw/jyfd6916/sy.htm），內另有豐富的法理學、法律思想史及政治理論教材。
上開學者游伯欽並參考李鴻禧與小林直樹教授的見解，以比較憲法學的觀點，並綜合其他憲法學者之分析，就「政治問題」所作如下分類，頗有參考價值：（一）有關內政方面者，如（1）有關國會及內閣之基本事項：像總理大臣之任命、國務大臣之任命、國會議員之資格審查、議會之懲罰、議會職員之任命等。（2）有關內閣及國會運作之基本事項：像內閣會議之組成、內閣會議之議事或議決方式、內閣之裁決、內閣之同意與承認之方法或內容、內閣總理或首席部長之臨時代理、國會各議院之議事程序、決議方式、議會出席之最低人數、議會各委員會之議事或議決方式、兩院聯席會議之舉行等。（3）有關內閣與國會關係之事項：像召集國會、解散眾議院、由政府作法律案或預算案、或其提出或撤回、國會開會中之政府報告等。（4）有關發動緊急權之措施：像由總理大臣命令軍隊執行防衛或治安任務、宣布緊急狀態、宣告戒嚴等。（二）有關對外關係者，如（1）有關領土之處理及結果：像領土之割讓與合併等。（2）有關一般外交活動者：像對外交官之訓令、對在外國僑民之保護、派遣特命全權大使等。（3）有關條約之締約（手續、形式）及適用行為。（4）國家之承認（或不承認）。（5）有關戰爭之行為：如宣戰、停戰、媾和等，以上見解可參照李鴻禧，違憲審查論，頁25，1986年版。
依筆者淺見，所謂「政治問題」，狹義而言，應係指：司法者依法審判，審查行政行為與立法行為，但具有高度政治性之國家「統治行為」，司法權不宜介入，德國學者稱之為「不受司法審查之高權行為」，內容大略包括下列各項：國會之決議﹔外交行為﹔統帥權行為﹔政策決定與預算編制﹔戰爭行為﹔赦免行為與授與榮典行為等。美國學者則認為司法限縮的範圍—廣義的政治問題，包括：統治行為、議會自律、行政與立法互動、立法裁量、行政裁量與部分的社會內部之爭議等問題。而在我國釋憲實務中，也已有釋字第五二０號解釋、第四九九號解釋、釋字第四一九號解釋、第三八七號解釋、釋字第三二九號解釋、釋字第三二八號解釋等號解釋論及「政治問題」。
更簡單的說，「政治問題」（司法審查應不受理之政策議題或高度敏感問題，如予以受理，至多僅可做“非實體解釋”指出其為政治問題）與法律問題（司法審查可受理並做實體解釋之法律關係事件）本應劃清界限，此即所謂「政治的歸政治、法律的歸法律」也。對此，翁大法官尤有垂為典則之見解，他曾說：「行政法上問題為法律問題，並非政治問題，亟宜依循法律救濟之途徑予以解決，既有利於人民，亦有益於行政機關。故特別權力關係理論亦應順應時代潮流，將其納入法的領域內，接受行政法院的管轄，自應非屬政治問題矣。」
而事實上，在我國釋憲實務上，上揭釋字第三二八號解釋曾指出：中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。（亦即，本號“非實體解釋”，僅指出領土之決定為政治問題，並無任何確認領土範圍之意思）
司法院前大法官李鐘聲也曾在釋字第三二九號解釋不同意見書指出，一般憲政國家所採司法審查制(Judicial review)之通例，對於政治問題(Political Question)不予受理解釋，乃溯自美國創始以來，歷經近二百年之演進，衍為德、日諸憲政國家所共同奉行之政治問題原則。此一原則係奠基於分權理論，政府之行政、立法、司法三部門，均為憲法機關，均應自主與互相尊重。司法機關並不因有法令違憲審查權而高出於行政與立法機關之上，如非法令違反憲法明文規定，即不得認為違憲，而應作合憲性之推定─合憲解釋原則。司法機關對於其他憲法機關從事之自由政治運作與決定，寖漸累積成為自我約束之司法自制 (Judical Selfrestraint)範圍與原則，稱之為非司法性的政治問題 (Non-Justiciable political Question) ，諸如：領土、條約、外交、戰爭等等事項，都不插手介入，拒絕受理解釋。
大法官李鐘聲還具體指出，關於外交條約事項方面，茲舉美、日、德三國之司法案例，可以概見一般。(一) 我國與美國所簽訂之「中美共同防禦條約」，十分重要，而為美國總統於一九七九年片面宣布取消，未經美國參議院同意，不合美國聯邦憲法，舉世震驚，參議員高華德 (B.Goldwater)等訴之於美國聯邦法院，法院卒以政治問題為由不予受理。 (二) 日本從戰敗國脫離佔領狀態，所簽「和平條約」與「日美安全保障條約」，日本法院 (裁判所) 一貫認為條約屬於政治問題。其判決：「和平條約之締結及解釋具有極高度之政治性，關係於國家統治之基本，故對之審查法律上有效、無效，依承認三權分立之旨趣本身而言，應認為不屬於司法裁判所之權限。」 (昭和四五年九月十八日東高判) 。又：「日美安全保障條約之內容，實質上是否違憲，加以判斷，乃不屬於裁判所司法審查權之範圍。」 (昭和四七年十二月五日名古屋高刑二判。) (三) 西德與東德簽訂「兩德基本關係條約」，德國聯邦憲法法院於一九七三年七月三十一日判決，宣示：「聯邦憲法法院自行設定之司法自制原則，並不表示減少或削弱其權限，而是放棄推動政治，也就是在憲法規定並限制的範圍內，不插手政治的自由運作，其目的在於為憲法保障之其他憲法機關從事自由政治運作的範圍，保留空間。」 (德國聯邦憲法法院裁判選輯 (二) 一三○頁)由上可知，諸國司法奉行外交條約方面的政治問題原則。尤其美、日兩國更不論條在程序處理上或實體上是否違憲，一概不予受理。
又筆者所師承的恩師之一吳庚大法官更於釋字第三八七號解釋不同意意見書指出（按筆者在大學時期、碩士班期間、博士班階段，均曾不斷修習吳庚老師所開設之憲法及行政法課程，算一算竟有九門並超過二十學分），任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題( political question )，德國之不受司法管轄之高權行為 ( gerichtesfreier Hoheitsakt )，法國之政府行為 ( Astes de gouvernement )，英國之國家行為 ( Act of state ) ，國內學者或採日本習用之名詞統治行為作為上述各種制度之上位概念。本件所涉及者即與統治行為相關之理論，故有對前述各國制度先略加敘述之必要。
大法官吳庚進一步指出，先就國家行為而言，在英國通常係指對外關係事務上與主權行使有關之行為，或者指行政部門之特權行為在訴訟上不受法院管轄，法院無權判斷其有無違法或是否適當。其次政府行為則係法國行政法院 ( Conseil d'Etat ) 一百餘年來累積個案所形成之理論，所謂政府行為雖無絕對明確之範圍，大體言之，國會與政府間之行為、有關戰爭或公安之緊急措施、元首之解散國會、提交公民投票或赦免行為、政府外交措施或國際條約之解釋及執行等，行政法院皆無權予以審理。以上兩類事件分別說明英法兩國法院對高度政治性問題，其審判權限所受之制約，惟尚未涉及美、德等國司法機關所享有之違憲審查權的界限問題。德國法上之不受司法管轄之高權行為 (有時亦直接了當稱之為政府行為)，其典型之舉例為：議會對內閣總理之選任、議員之資格審查、政府向議會所作之報告或對議員質詢之答復等。上述高權行為之範圍及種類學理上雖尚無定論，但有一公認之特徵，即此等行為之政治內容，使憲法法院或行政法院若加以監督，匪特不能有所釐清，反將造成混淆。關於美國之「政治問題」，則早已成為其違憲審查制度上，一項重要原則，舉凡美國與其他國家關係中產生之爭訟、各州共和政體之爭議、選舉區劃分之合法性、議員資格之判定及憲法修正案是否已經各州批准之疑義等，聯邦最高法院皆認為應由聯邦之政治部門 (總統或國會) 自行判斷，不宜由法院加以裁決。
最後，吳庚老師還認為，至如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查範疇之外， 大法官布倫南 ( Justice Brennan ) 一九六二年在一項案件之判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：「任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。」 凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理(non-justiciable)之政治問題。本件釋字第三八七號解釋之對象為立法院立法委員任滿改選，行政院院長及政務委員 (即所謂閣員) 應否總辭。吳庚老師主張屬於政治問題，應援本院釋字第三二八號關於固有疆域疑義之先例，不作實體解釋。
彙整：陳誠（資料來源為司法院大法官解釋及游伯欽的憲法與國家專欄）。
據憲法學者游伯欽的考察，若參考John Frank所著「Conceptual Justification- A Comparative view on “ Political Question” Theory」一文見解，所謂「政治問題」是指：（一）基於快速及單一政策之需求（The need of quick and single policy）、（二）司法機關之主觀不能（Judicial Incompetent）、（三）很明顯的，是其他政治機關之特權者（Clear prerogative of another branch of government）、（四）避免發生因為司法機關的判決因其在政治地位上之最為薄弱而不受其他機關之尊重，使判決沒有拘束力而致不能處理之情境（Avoidance of unmanageable situation，Courts are，in many respects，the weaken division of government，dependent for their effectiveness upon the acquiescence of the other branch and upon popular support）的問題，亦即在本質上並不適合由司法機關加以解釋確認之高度敏感的憲政問題及政策議題也。在此，有興趣的看倌可另轉往「游伯欽的憲法與國家專欄」觀看（網址為http://home.kimo.com.tw/jyfd6916/sy.htm），內另有豐富的法理學、法律思想史及政治理論教材。
上開學者游伯欽並參考李鴻禧與小林直樹教授的見解，以比較憲法學的觀點，並綜合其他憲法學者之分析，就「政治問題」所作如下分類，頗有參考價值：（一）有關內政方面者，如（1）有關國會及內閣之基本事項：像總理大臣之任命、國務大臣之任命、國會議員之資格審查、議會之懲罰、議會職員之任命等。（2）有關內閣及國會運作之基本事項：像內閣會議之組成、內閣會議之議事或議決方式、內閣之裁決、內閣之同意與承認之方法或內容、內閣總理或首席部長之臨時代理、國會各議院之議事程序、決議方式、議會出席之最低人數、議會各委員會之議事或議決方式、兩院聯席會議之舉行等。（3）有關內閣與國會關係之事項：像召集國會、解散眾議院、由政府作法律案或預算案、或其提出或撤回、國會開會中之政府報告等。（4）有關發動緊急權之措施：像由總理大臣命令軍隊執行防衛或治安任務、宣布緊急狀態、宣告戒嚴等。（二）有關對外關係者，如（1）有關領土之處理及結果：像領土之割讓與合併等。（2）有關一般外交活動者：像對外交官之訓令、對在外國僑民之保護、派遣特命全權大使等。（3）有關條約之締約（手續、形式）及適用行為。（4）國家之承認（或不承認）。（5）有關戰爭之行為：如宣戰、停戰、媾和等，以上見解可參照李鴻禧，違憲審查論，頁25，1986年版。
依筆者淺見，所謂「政治問題」，狹義而言，應係指：司法者依法審判，審查行政行為與立法行為，但具有高度政治性之國家「統治行為」，司法權不宜介入，德國學者稱之為「不受司法審查之高權行為」，內容大略包括下列各項：國會之決議﹔外交行為﹔統帥權行為﹔政策決定與預算編制﹔戰爭行為﹔赦免行為與授與榮典行為等。美國學者則認為司法限縮的範圍—廣義的政治問題，包括：統治行為、議會自律、行政與立法互動、立法裁量、行政裁量與部分的社會內部之爭議等問題。而在我國釋憲實務中，也已有釋字第五二０號解釋、第四九九號解釋、釋字第四一九號解釋、第三八七號解釋、釋字第三二九號解釋、釋字第三二八號解釋等號解釋論及「政治問題」。
更簡單的說，「政治問題」（司法審查應不受理之政策議題或高度敏感問題，如予以受理，至多僅可做“非實體解釋”指出其為政治問題）與法律問題（司法審查可受理並做實體解釋之法律關係事件）本應劃清界限，此即所謂「政治的歸政治、法律的歸法律」也。對此，翁大法官尤有垂為典則之見解，他曾說：「行政法上問題為法律問題，並非政治問題，亟宜依循法律救濟之途徑予以解決，既有利於人民，亦有益於行政機關。故特別權力關係理論亦應順應時代潮流，將其納入法的領域內，接受行政法院的管轄，自應非屬政治問題矣。」
而事實上，在我國釋憲實務上，上揭釋字第三二八號解釋曾指出：中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。（亦即，本號“非實體解釋”，僅指出領土之決定為政治問題，並無任何確認領土範圍之意思）
司法院前大法官李鐘聲也曾在釋字第三二九號解釋不同意見書指出，一般憲政國家所採司法審查制(Judicial review)之通例，對於政治問題(Political Question)不予受理解釋，乃溯自美國創始以來，歷經近二百年之演進，衍為德、日諸憲政國家所共同奉行之政治問題原則。此一原則係奠基於分權理論，政府之行政、立法、司法三部門，均為憲法機關，均應自主與互相尊重。司法機關並不因有法令違憲審查權而高出於行政與立法機關之上，如非法令違反憲法明文規定，即不得認為違憲，而應作合憲性之推定─合憲解釋原則。司法機關對於其他憲法機關從事之自由政治運作與決定，寖漸累積成為自我約束之司法自制 (Judical Selfrestraint)範圍與原則，稱之為非司法性的政治問題 (Non-Justiciable political Question) ，諸如：領土、條約、外交、戰爭等等事項，都不插手介入，拒絕受理解釋。
大法官李鐘聲還具體指出，關於外交條約事項方面，茲舉美、日、德三國之司法案例，可以概見一般。(一) 我國與美國所簽訂之「中美共同防禦條約」，十分重要，而為美國總統於一九七九年片面宣布取消，未經美國參議院同意，不合美國聯邦憲法，舉世震驚，參議員高華德 (B.Goldwater)等訴之於美國聯邦法院，法院卒以政治問題為由不予受理。 (二) 日本從戰敗國脫離佔領狀態，所簽「和平條約」與「日美安全保障條約」，日本法院 (裁判所) 一貫認為條約屬於政治問題。其判決：「和平條約之締結及解釋具有極高度之政治性，關係於國家統治之基本，故對之審查法律上有效、無效，依承認三權分立之旨趣本身而言，應認為不屬於司法裁判所之權限。」 (昭和四五年九月十八日東高判) 。又：「日美安全保障條約之內容，實質上是否違憲，加以判斷，乃不屬於裁判所司法審查權之範圍。」 (昭和四七年十二月五日名古屋高刑二判。) (三) 西德與東德簽訂「兩德基本關係條約」，德國聯邦憲法法院於一九七三年七月三十一日判決，宣示：「聯邦憲法法院自行設定之司法自制原則，並不表示減少或削弱其權限，而是放棄推動政治，也就是在憲法規定並限制的範圍內，不插手政治的自由運作，其目的在於為憲法保障之其他憲法機關從事自由政治運作的範圍，保留空間。」 (德國聯邦憲法法院裁判選輯 (二) 一三○頁)由上可知，諸國司法奉行外交條約方面的政治問題原則。尤其美、日兩國更不論條在程序處理上或實體上是否違憲，一概不予受理。
又筆者所師承的恩師之一吳庚大法官更於釋字第三八七號解釋不同意意見書指出（按筆者在大學時期、碩士班期間、博士班階段，均曾不斷修習吳庚老師所開設之憲法及行政法課程，算一算竟有九門並超過二十學分），任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題( political question )，德國之不受司法管轄之高權行為 ( gerichtesfreier Hoheitsakt )，法國之政府行為 ( Astes de gouvernement )，英國之國家行為 ( Act of state ) ，國內學者或採日本習用之名詞統治行為作為上述各種制度之上位概念。本件所涉及者即與統治行為相關之理論，故有對前述各國制度先略加敘述之必要。
大法官吳庚進一步指出，先就國家行為而言，在英國通常係指對外關係事務上與主權行使有關之行為，或者指行政部門之特權行為在訴訟上不受法院管轄，法院無權判斷其有無違法或是否適當。其次政府行為則係法國行政法院 ( Conseil d'Etat ) 一百餘年來累積個案所形成之理論，所謂政府行為雖無絕對明確之範圍，大體言之，國會與政府間之行為、有關戰爭或公安之緊急措施、元首之解散國會、提交公民投票或赦免行為、政府外交措施或國際條約之解釋及執行等，行政法院皆無權予以審理。以上兩類事件分別說明英法兩國法院對高度政治性問題，其審判權限所受之制約，惟尚未涉及美、德等國司法機關所享有之違憲審查權的界限問題。德國法上之不受司法管轄之高權行為 (有時亦直接了當稱之為政府行為)，其典型之舉例為：議會對內閣總理之選任、議員之資格審查、政府向議會所作之報告或對議員質詢之答復等。上述高權行為之範圍及種類學理上雖尚無定論，但有一公認之特徵，即此等行為之政治內容，使憲法法院或行政法院若加以監督，匪特不能有所釐清，反將造成混淆。關於美國之「政治問題」，則早已成為其違憲審查制度上，一項重要原則，舉凡美國與其他國家關係中產生之爭訟、各州共和政體之爭議、選舉區劃分之合法性、議員資格之判定及憲法修正案是否已經各州批准之疑義等，聯邦最高法院皆認為應由聯邦之政治部門 (總統或國會) 自行判斷，不宜由法院加以裁決。
最後，吳庚老師還認為，至如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查範疇之外， 大法官布倫南 ( Justice Brennan ) 一九六二年在一項案件之判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：「任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。」 凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理(non-justiciable)之政治問題。本件釋字第三八七號解釋之對象為立法院立法委員任滿改選，行政院院長及政務委員 (即所謂閣員) 應否總辭。吳庚老師主張屬於政治問題，應援本院釋字第三二八號關於固有疆域疑義之先例，不作實體解釋。
彙整：陳誠（資料來源為司法院大法官解釋及游伯欽的憲法與國家專欄）。