地方制度法教室：評自治條例擬公布違規民眾姓名之適法性

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　筆者公務生涯中，曾處理臺北市政府、臺中市政府函為制定「臺北市樹木保護自治條例」、「臺中市環境清潔維護自治條例」，均擬規定對破壞樹木者，或對罰鍰逾期未繳納達一定金額以上者，予以公布其姓名或法人名稱，引發了是否符合地方制度法第二十六條第三項其他行政罰種類之限制的相關法制疑義。對是類案件，筆者擬說明如下：

　　按地方制度法第二十六條規定，除法律另有規定，直轄市、縣市所定自治條例，關於其他行政罰之種類，應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。本案臺北市政府、臺中市政府為制定相關自治條例，擬對破壞樹木者或對罰鍰逾期未繳納達一定金額以上者，予以公布姓名及法人名稱，似已涉及對人民姓名權造成侵害而屬行政罰之一種，且尚非屬上開地方制度法四類「其他行政罰之種類」之範疇。惟臺北市政府及臺中市政府以是類規定係針對破壞樹木情節嚴重者，或對已確定之罰鍰處分且件數及金額達一定數量之重大違規案件，以公布違規事實之方式，間接達成處罰之效果（即間接於公告函中公布違規民眾姓名），似無侵害基本人權之處。爰此，引發相關法制疑義。

　　從憲法的觀點來說，姓名權為人格權之一種，人之姓名為其人格之表現，已憲法第二十二條保障（司法院釋字第三九九號解釋參照）﹔果爾國家機關或地方自治團體要限制人民之人格權，就憲法的觀點而言，自須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第二十三條所定相關之條件。甚且，司法院釋字第二九三號解釋更指出：銀行法第四十八條第二項規定「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密」，旨在保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與銀行往來資料之任意公開，以維護人民之隱私權。惟公營銀行之預算、決算依法應受議會之審議，議會因審議上之必要，就公營銀行依規定已屬逾期放款中，除收回無望或已報呆帳部分，仍依現行規定處理外，其餘部分，有相當理由足認其放款顯有不當者，經議會之決議，在銀行不透露個別客戶姓名及議會不公開有關資料之條件下，要求銀行提供該項資料時，為兼顧議會對公營銀行之監督，仍應予以提供。

　　準此，臺北市政府及臺中市政府擬對破壞樹木情節嚴重者，或對已確定之罰鍰處分且件數及金額達一定數量之重大違規案件，以公布違規事實之方式（即含公布違規民眾之姓名），間接達成處罰之效果，似已有侵害基本人權之虞。再從民法的觀點來說，民法第一百九十五條規定：「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」探求民法之意旨，可知人民之「人格權」與「姓名權」亦受民法保障，故如欲限制人民在憲法及法律上之「人格權」與「姓名權」，須以憲法授權之法律為之﹔亦即，除非憲法及法律已有明確規定及授權，且在合乎比例原則之規制範圍內，不能僅以自治條例侵害人民該項基本權利。