地方制度法教室：自治條例與行政程序法之關係

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　就法理而言，何以自治條例屬地方民意機關通過制定之法規，並無行政程序法之適用？其具體理由為：

　　（１）行政程序法第二條第一項所稱行政程序，係指「行政機關」作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序；同條第二項所稱所稱「行政機關」，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。不同於此，「地方民意機關」並非「行政機關」，並已在地方制度法第三十三條至第五十四條定位為「地方立法機關」。

　　（２）行政程序法第三條第二項第一款，復明確指出「各級民意機關」之立法行為及行政行為，不適用行政程序法之程序規定，故屬地方民意機關通過制定之自治條例者，並無行政程序法之適用，亦屬當然。

　　（３）內政部九十年一月三十一日台（九十）內民字第九○○二一八三號函，亦曾指出「自治條例非屬行政程序法規定由行政機關訂定之法規命令」，此係：

　　「按縣（市）自治條例報查程序，依地方制度法第二十六條第四項規定，自治條例經縣（市）議會議決後，如規定有罰則時，應報經中央各該主管機關核定後公布；其餘除法律另有規定外，縣（市）規章公布後，應報中央各該主管機關備查。

　　查自治條例係經地方立法機關通過制定之自治法規（地方制度法第二十五條），非屬行政程序法規定由行政機關訂定之法規命令，其立法程序不適用行政程序法有關法規命令之訂定程序，至其公布施行仍請依地方制度法第三十二條之規定辦理。」

　　舉例來說，地方制度法第三條第三項規定「直轄市及市均劃分為區」、第四項規定「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里以內之編組為鄰」、第七條第二項規定「村（里）、鄰之編組及調整辦法，由直轄市、縣（市）另定之」、第二十五條規定「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則」，故有關「臺北市行政區劃分及鄰里編組自治條例」之訂定及制定過程，依法係屬臺北市之自治事項之範疇，其立法過程由臺北市政府及臺北市議會自行決定，中央各該主管機關自無從得知其立法過程為何。

　　又上開「臺北市行政區劃分及鄰里編組自治條例」之制定雖無須依據行政程序法規定為之，已在前述予已說明。惟上開自治條例之制定，則須依地方制度法第二十五條、第二十六條、第二十八條及第三十二條規定所定要件及程序辦理；且依同法第三十條之規定，自治條例仍不得與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸，如發生牴觸情事而應屬無效者，自治監督機關可依法予以函告無效，亦屬當然。