2010-04-29 22:40:54Macoto Chen

預算法教室:立法院凍結預算的適法性

中央研究院在1998年預算法修正之後經常函以,謂立法院決議中研院之預算須向該院委員會報告後始准動支,勢造成院務中斷、無法正常運作,諸如人事費無法核給、延續性之研究計畫等項經費在專案報告前將法無法支付的窘境云云,故認為立法院依預算法第52條所為之附加決議違反「法律所不許者」之範疇,有違憲或違法之疑義,以下謹將相關學說見解說明如後……

  甲說—「違憲說」或「違法說」,理由包括以下幾點:立法院決議凍結特定科目預算之行為,不僅在預算法或立法院職權行使法等法律中找不到任何依據;不僅如此,在1998年預算法修正之前,我國中央政府總預算的審查,也從未有通過或刪除預算之外,另有所謂凍結預算的審議行為,故1998年預算法修正之後,立法院所謂凍結預算的審議行為,不僅違反預算法或立法院職權行使法之規定,也與1998年預算法修正之前的預算審議之立法慣例有違。

  其次,如果立法院於審查總預算案時,可提出任意各項決議(包括凍結特定科目預算在內),等於承認立法院自己作成之決議,有單方面形成憲法規範或法律規範的效力,容易導致行政機關被迫參照法令辦理而沒有實質拒絕的制衡權限,反將導致權力分立的失靈,也與預算審議應重視「議決明確性」的原理原則有違。

  第三,按司法院大法官釋字第520號解釋之見解(包括解釋理由書在內),立法院如於審議預算時另作成之決議,如法定預算須經報告後始得動支經費,此等凍結預算之決定,即有侵犯行政機關的預算執行權,而有違憲之虞;類似之若干見解,亦可參照釋字第264號、釋字第391號之見解,即立法院不得提議增加預算之支出,亦不得調整預算科目。同理,亦不得藉由凍結預算而侵犯行政機關的政策決定權與預算執行權。

  除此之外,預算之審議、成立與執行等均關係行政機關整體年度之收支運作,故依憲法與預算法之規定,皆須在一定期間內即完成立法程序與支用程序,如須於一個會計年度內執行完畢為原則。質言之,預算之審議與執行均有其時限性,如立法院作成「須俟報告或同意後始得動支預算」等凍結特定科目預算之決議,將造成法定預算公布後無法執行或延後執行的情勢,形同延後預算之審議期限,或是就已經審議完成之預算行使再審議之權,亦與「一事不再理」之法理有違。

  乙說—「合憲說」或「適法說」,理由則有以下幾點:1998年預算法修正後,該法第52條即規定:「法定預算附加條件或期限者,從其所定。但該條件或期限為法律所不許者,不在此限。立法院就總預算案所為之附帶決議,應由各該機關單位參照法令辦理」。基此,行政院配合上開規定,除由總統公布法定預算外,亦將立法院總預算之審查報告(包括各項決議事項)函轉各機關請依相關法令規定辦理外。其中,中央政府各機關單位預算執行要點即規定:「各機關歲入、歲出預算,如有依預算法第52條第1項規定,由立法院決議所定之附加條件或期限,除為法律所不許者外,應按條件或期限辦理情形,妥為規劃分配,於該項條件尚未成就或期限尚未屆滿前,應暫不予執行」。就此而言,即承認立法院凍結預算的適法性。

  另查立法院行使憲法所賦予職權,如依憲法第63之規定:「立法院有議決法律案、預算案......及其他國家重要事項之權」,故有關立法院對於預算案之決議(包括重要事項之決議在內)如未牴觸憲法或法律之規定,並不構成違憲。不僅如此,即使所謂凍結預算被定位為附帶決議,仍具備建議性質之事實上的效力,由各機關參照法令辦理,亦不當然構成違憲或是違法。

  不僅如此,依預算法之規定,立法院所為之附加決議,無論是附加條件或期限,抑或附帶決議,只要沒有違反該法第52條「法律所不許者」的界限,即不構成違憲或違法。

  以上兩說,吾人該認為甲說還是乙說比較有道理呢,支持甲說或乙說的理由為何?或是吾人如認為甲說抑或乙說見解可採的話,則預算法有無再修正的必要?如有修正的必要,又該如何修正或是該如何重新解讀預算法的規定為宜呢?......