2010-03-01 08:39:39Macoto Chen
地方制度法專題：台灣基層組織整合之座談分析（二）
2010年1月、2月寒假期間，研究團隊成員（紀俊臣老師、席代麟老師、陳朝建老師，以及思瑜、織銘等助理）在紀老師的帶領下，前往全國各地辦理分區座談會，討論台灣基層組織，包括村里、社區發展協會與公寓大廈管理委員會是否整合、如何整合的課題，謹將相關座談資料分析如後（又與筆者往昔之見解，呈現不少的差異與變化）……承接上開（一）的壹、歸納分析……
貳、分析心得
當然，本研究團隊另蒐集其他國家，如日本、德國、中國大陸等國外類似的基層組織或體制後，發現各國依其制度設計、運作功能，在村里與社區的部分，包括有無村里或有無社區等即明顯不同。例如，美國、澳洲等國並無類似我村里之建置，從而亦無所謂村里與公寓大廈管理委員會的衝突或整合之問題，其對我國的參考價值與作用經過評估後認為較低，因此研究團隊並未納入美國、澳洲等國經驗之討論。
至於，就研究團隊選定日本、德國、中國大陸等國經驗觀之，有些有類似於我國的村里或社區之組織，但卻沒有村里與社區同時並存的現象，另公寓大廈管理委員會的各國相關資料較不易蒐集，且國內的專家學者意見、座談內容均指出其為都會型地區特有的現象，且涉及集合式住宅內部的私領域之內部自治運作，與村里或社區又明顯不同，咸認為並不適合與村里或社區的整併問題混為一談。另外，研究團隊經內部討論之後，則提出以下之分析心得：
一、依《地方制度法》第3條規定觀之，村里只是地方行政區域下之編組，並無行政機關或內部單位、派出單位之法律地位。所謂村里作為鄉鎮市區以內之編組，係指村里為鄉鎮市區以內的地域性非法人團體。質言之：
1.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係一種行政區域，惟不具備自治區域之性質；也就是說，地方制度法第三條所規定的「編組」可以是「行政區域」的概念，其存在的作用不外是為了讓地名可以有效辨別，原係為讓郵信通往之送達更具效率的設計。
2.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係由村里民組成之集合團體，故《地方制度法》第3條所規定的「編組」，也可以是一種「人民團體」（社團）的概念，但是村里「縱非法人，亦不失為非法人團體」，有訴訟上之當事人能力（係由村里長為代表人）。
（二）村里長與村里幹事的法定地位
村里長在既有文獻與座談分析中，仍確認其為「民選無給職之公職人員」，至於村里幹事則是經國家考試及格、銓敘合格，而依《公務人員任用法》任用之永業文官。但有關兩者如何整併的方案，各界則有不同的看法，可以參考前述的歸納分析。又整體而言，多數學者專家的座談意見，另顯示政府如擬推動兩者的整併，亦應以保留村里長為主，而非傾向於廢除民選的村里長，理由在於村里長比起村里幹事將更貼近於基層的民意，而反映更多基層的民眾需求。
（三）村里辦公處之法定功能：另村里辦公處的設置並非「機關」屬性，其僅係為了便利村里長辦公或村里幹事協助辦公的場所；亦即，它只是鄉鎮縣轄市區公所設在村里辦公場所，並無獨立之人格或地位可言，既可以設置於各村里內，且各鄉鎮市區公所亦得以村里聯合辦公處的方式設置之。至於，其主要功能為核發法定證明文件之辦公處所，以及反映基層需求或民意。
二、村里與社區發展協會之功能重疊的整合規劃：
（一）社區發展協會的法定地位與功能：昔日以來的相關文獻之研究發現，或本研究團隊所進行的座談分析，如就多數學者專家的意見加以歸納，將可以發現：社區發展協會與村里雖然都是最基層的組織，但是它們卻分屬不同性質的組織。其中，社區發展協會為基層地域性的民間社會團體，性質屬於非營利的社會組織團體，與村里的組織結構並不相同。同時，社區發展協會係秉持自願、自動、自發、自助、自主的社團自治精神去推展社區發展工作。
（二）村里與社區發展協會有無整合之必要？該如何整合？對於各鄉鎮市區以內編組即村里組織，是否須與社區發展協會等民間社會團體之組織，進行整併的問題，意見可以說是相當的分歧，但隱約也有整合的共識存在。或主張兩者仍可二制併存，但宜視各地城鄉發展的生態與需求，進行村里的區域整併，以擴大村里轄區，並減少村里數量，同時亦應改善村里與轄區內社區發展協會等民間團體間的政策、資源、人力以及工作之互動關係（如由村里長兼任社區發展協會總幹事等方式，亦屬可行的方案）；或主張就算保留社區發展協會的話，亦應以村里長為基層組織的重心，將社區發展協會建置於村里長之下，成為村里附屬的民間社會團體，以減少村里與社區發展協會之間的衝突與競合問題，這些說明在前述的歸納分析已有所鋪陳。
整體而言，許多文獻內容與本研究團隊所蒐集的學者專家意見也認為，既然村里、社區的運作基本上已經又存在有一段期間了，如果真的把它們兩個加起來變為一個，基本上是沒有一方會願意。亦即，如果真的要進行村里與社區之間的整併，藉由文獻檢討與多數意見歸納後，發現多數見解倒是希望社區發展協會和村里結合為一體較重要，惟兩者並存又該如何結為一體呢？多數見解認為若兩個單位都存在的話，則村里長的職務扮演要可以掌握社區發展協會的運作，例如村里長兼任社發展協會之理事長或總幹事，抑或社區經費的申請需經村里辦公處的同意等措施，以減少兩者之間的衝突情事，應該較為實際些。
三、公寓大廈管理委員會，不適合與村里或社區發展協會整併：因為公寓大廈管理委員會是集合式住宅內部的私領域自治，與村里、社區發展協會涉及較多的公權力運作與行政部門經費的申請，明顯不同，宜維持現狀。又本研究團隊在蒐集專家學者意見，並就座談內容予以分析後，發現多數意見認為公寓大廈管理委員會只有在都會型或集合式住宅區內才會存在，同時又是該集合式住宅內部的私領域自治、住戶自理行為，其經費自主性又遠高於社區發展協會或村里等組織，且與村里之間並無衝突情事存在，仍不適合與村里或社區發展協會進行整併。亦即，村里或社區發展協會的公領域成分較高，與公寓大廈管理委員會之基層組織完全不同，仍無整併的必要。
四、具體建議，則有：
（一）另既有文獻檢討過程中，本研究團隊曾初步建議：《地方制度法》第5條第4項之規定：「村里設村里辦公處」，可修法為「村里得設村里辦公處」。理由是，村里辦公處僅為村里長辦公之場所，既可於各村里設置村里辦公處，亦可由鄉鎮市區公所設置村里聯合辦公處，應該因地制宜。如法律仍明定「村里設村里辦公處」，容易被誤解為就是各村里皆須設置各村里的「村里設村里辦公處」，故研究團隊主張應修正為「村里得設村里辦公處」，優點在於設置與否、聯合設置與否，因此得以因地制宜並給予鄉鎮市區公所或村里長更多的彈性供間（主管機關：內政部）。
（二）本研究發現指出，既然村里與社區發展協會之性質不同、目的不同，但多數意見主張應該進行整合，似乎可在《社區發展條例》（草案）、新故鄉社區總體營造計畫等中央相關法律與政策規劃中，先訂定村里與社區發展協會整合之訓示性規定（主管機關：內政部、行政院文建會）。
（三）短期可暫不更動村里、社區發展協會與公寓大廈的管理督導系統，亦即仍得由民政系統、社政系統與建設或工務系統各自管理督導之，但中長期應考慮村里、社區發展協會均由單一的民政系統管理督導之；至於，社政系統對社區發展協會的管理督導權責應該統一整合給民政系統。蓋歸納分析指出，公寓大廈的自我運作與管理督導系統，目前仍無須與村里或社區發展協會整合；有必要整合者，係村里與社區發展協會，且建議社區發展協會應可調整為村里（村里長）的附屬組織，故中長期可以本應考慮村里、社區發展協會的權責單位予以統一的問題（主管機關：內政部、行政院研考會、行政院文建會）。
（四）多數意見指出，村里幹事可以考慮以村里總幹事或村里長助理的方式取代之，或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務，並對民選的村里長發揮分憂解勞的功用。質言之，保留村里長仍為現階段的多數共識，至於永業文官性質的村里幹事，得以村里總幹事或村里長助理的方式取代之，或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務。但該村里總幹事或村里長助理，或是社區規劃師應受村里長之指揮督導，辦理村里與村里內的社區基層事務（主管機關：內政部、行政院研考會、行政院文建會、行政院人事行政局、考試院）。
貳、分析心得
當然，本研究團隊另蒐集其他國家，如日本、德國、中國大陸等國外類似的基層組織或體制後，發現各國依其制度設計、運作功能，在村里與社區的部分，包括有無村里或有無社區等即明顯不同。例如，美國、澳洲等國並無類似我村里之建置，從而亦無所謂村里與公寓大廈管理委員會的衝突或整合之問題，其對我國的參考價值與作用經過評估後認為較低，因此研究團隊並未納入美國、澳洲等國經驗之討論。
至於，就研究團隊選定日本、德國、中國大陸等國經驗觀之，有些有類似於我國的村里或社區之組織，但卻沒有村里與社區同時並存的現象，另公寓大廈管理委員會的各國相關資料較不易蒐集，且國內的專家學者意見、座談內容均指出其為都會型地區特有的現象，且涉及集合式住宅內部的私領域之內部自治運作，與村里或社區又明顯不同，咸認為並不適合與村里或社區的整併問題混為一談。另外，研究團隊經內部討論之後，則提出以下之分析心得：
一、依《地方制度法》第3條規定觀之，村里只是地方行政區域下之編組，並無行政機關或內部單位、派出單位之法律地位。所謂村里作為鄉鎮市區以內之編組，係指村里為鄉鎮市區以內的地域性非法人團體。質言之：
1.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係一種行政區域，惟不具備自治區域之性質；也就是說，地方制度法第三條所規定的「編組」可以是「行政區域」的概念，其存在的作用不外是為了讓地名可以有效辨別，原係為讓郵信通往之送達更具效率的設計。
2.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係由村里民組成之集合團體，故《地方制度法》第3條所規定的「編組」，也可以是一種「人民團體」（社團）的概念，但是村里「縱非法人，亦不失為非法人團體」，有訴訟上之當事人能力（係由村里長為代表人）。
（二）村里長與村里幹事的法定地位
村里長在既有文獻與座談分析中，仍確認其為「民選無給職之公職人員」，至於村里幹事則是經國家考試及格、銓敘合格，而依《公務人員任用法》任用之永業文官。但有關兩者如何整併的方案，各界則有不同的看法，可以參考前述的歸納分析。又整體而言，多數學者專家的座談意見，另顯示政府如擬推動兩者的整併，亦應以保留村里長為主，而非傾向於廢除民選的村里長，理由在於村里長比起村里幹事將更貼近於基層的民意，而反映更多基層的民眾需求。
（三）村里辦公處之法定功能：另村里辦公處的設置並非「機關」屬性，其僅係為了便利村里長辦公或村里幹事協助辦公的場所；亦即，它只是鄉鎮縣轄市區公所設在村里辦公場所，並無獨立之人格或地位可言，既可以設置於各村里內，且各鄉鎮市區公所亦得以村里聯合辦公處的方式設置之。至於，其主要功能為核發法定證明文件之辦公處所，以及反映基層需求或民意。
二、村里與社區發展協會之功能重疊的整合規劃：
（一）社區發展協會的法定地位與功能：昔日以來的相關文獻之研究發現，或本研究團隊所進行的座談分析，如就多數學者專家的意見加以歸納，將可以發現：社區發展協會與村里雖然都是最基層的組織，但是它們卻分屬不同性質的組織。其中，社區發展協會為基層地域性的民間社會團體，性質屬於非營利的社會組織團體，與村里的組織結構並不相同。同時，社區發展協會係秉持自願、自動、自發、自助、自主的社團自治精神去推展社區發展工作。
（二）村里與社區發展協會有無整合之必要？該如何整合？對於各鄉鎮市區以內編組即村里組織，是否須與社區發展協會等民間社會團體之組織，進行整併的問題，意見可以說是相當的分歧，但隱約也有整合的共識存在。或主張兩者仍可二制併存，但宜視各地城鄉發展的生態與需求，進行村里的區域整併，以擴大村里轄區，並減少村里數量，同時亦應改善村里與轄區內社區發展協會等民間團體間的政策、資源、人力以及工作之互動關係（如由村里長兼任社區發展協會總幹事等方式，亦屬可行的方案）；或主張就算保留社區發展協會的話，亦應以村里長為基層組織的重心，將社區發展協會建置於村里長之下，成為村里附屬的民間社會團體，以減少村里與社區發展協會之間的衝突與競合問題，這些說明在前述的歸納分析已有所鋪陳。
整體而言，許多文獻內容與本研究團隊所蒐集的學者專家意見也認為，既然村里、社區的運作基本上已經又存在有一段期間了，如果真的把它們兩個加起來變為一個，基本上是沒有一方會願意。亦即，如果真的要進行村里與社區之間的整併，藉由文獻檢討與多數意見歸納後，發現多數見解倒是希望社區發展協會和村里結合為一體較重要，惟兩者並存又該如何結為一體呢？多數見解認為若兩個單位都存在的話，則村里長的職務扮演要可以掌握社區發展協會的運作，例如村里長兼任社發展協會之理事長或總幹事，抑或社區經費的申請需經村里辦公處的同意等措施，以減少兩者之間的衝突情事，應該較為實際些。
三、公寓大廈管理委員會，不適合與村里或社區發展協會整併：因為公寓大廈管理委員會是集合式住宅內部的私領域自治，與村里、社區發展協會涉及較多的公權力運作與行政部門經費的申請，明顯不同，宜維持現狀。又本研究團隊在蒐集專家學者意見，並就座談內容予以分析後，發現多數意見認為公寓大廈管理委員會只有在都會型或集合式住宅區內才會存在，同時又是該集合式住宅內部的私領域自治、住戶自理行為，其經費自主性又遠高於社區發展協會或村里等組織，且與村里之間並無衝突情事存在，仍不適合與村里或社區發展協會進行整併。亦即，村里或社區發展協會的公領域成分較高，與公寓大廈管理委員會之基層組織完全不同，仍無整併的必要。
四、具體建議，則有：
（一）另既有文獻檢討過程中，本研究團隊曾初步建議：《地方制度法》第5條第4項之規定：「村里設村里辦公處」，可修法為「村里得設村里辦公處」。理由是，村里辦公處僅為村里長辦公之場所，既可於各村里設置村里辦公處，亦可由鄉鎮市區公所設置村里聯合辦公處，應該因地制宜。如法律仍明定「村里設村里辦公處」，容易被誤解為就是各村里皆須設置各村里的「村里設村里辦公處」，故研究團隊主張應修正為「村里得設村里辦公處」，優點在於設置與否、聯合設置與否，因此得以因地制宜並給予鄉鎮市區公所或村里長更多的彈性供間（主管機關：內政部）。
（二）本研究發現指出，既然村里與社區發展協會之性質不同、目的不同，但多數意見主張應該進行整合，似乎可在《社區發展條例》（草案）、新故鄉社區總體營造計畫等中央相關法律與政策規劃中，先訂定村里與社區發展協會整合之訓示性規定（主管機關：內政部、行政院文建會）。
（三）短期可暫不更動村里、社區發展協會與公寓大廈的管理督導系統，亦即仍得由民政系統、社政系統與建設或工務系統各自管理督導之，但中長期應考慮村里、社區發展協會均由單一的民政系統管理督導之；至於，社政系統對社區發展協會的管理督導權責應該統一整合給民政系統。蓋歸納分析指出，公寓大廈的自我運作與管理督導系統，目前仍無須與村里或社區發展協會整合；有必要整合者，係村里與社區發展協會，且建議社區發展協會應可調整為村里（村里長）的附屬組織，故中長期可以本應考慮村里、社區發展協會的權責單位予以統一的問題（主管機關：內政部、行政院研考會、行政院文建會）。
（四）多數意見指出，村里幹事可以考慮以村里總幹事或村里長助理的方式取代之，或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務，並對民選的村里長發揮分憂解勞的功用。質言之，保留村里長仍為現階段的多數共識，至於永業文官性質的村里幹事，得以村里總幹事或村里長助理的方式取代之，或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務。但該村里總幹事或村里長助理，或是社區規劃師應受村里長之指揮督導，辦理村里與村里內的社區基層事務（主管機關：內政部、行政院研考會、行政院文建會、行政院人事行政局、考試院）。