2009-04-18 10:52:52Macoto Chen
行政法專題：公務機密、國家機密與政府資訊公開（三）
本文接續行政法專題：公務機密、國家機密與政府資訊公開（二）......
柒、公務機密與國家機密的文書實務
又無論是公務機密或國家機密的文書實務，現行事務管理規則有關機密文書之規定，如事務管理規則第二十五條即規定：「機密性及重要性之文稿，應指定專人繕印、校對、蓋印、編號登錄及封發。」；第五十四條規定：「機密檔案，應指定專人保管。」；第五十五條第三款規定：「調閱機密案件，應陳奉幕僚長以上長官核准。」；第五十五條第四款規定：「調案人對所調檔案，應負保密及妥善保管之責，不得毀損或轉借。未經陳准，並不得影（複）印。」
但實際上，以行政院暨行政院所屬機關的文書實務做法來說，依民國行政院九十三年一月八日院臺秘字第０九三００八００五二號令，所謂修正「事務管理手冊文書處理部分」之捌、文書保密（第四十七點至七十五點）的部分規範而言，幾乎已將前述國家機密保護法及其施行細則的相關規定皆予以納入，同時一般公務機密之收發、標示、登記、保管、使用及傳遞等大多比照國家機密之方式處理，所以公務機密與國家機密的文書實務，無論是依國家機密保護法及其施行細則抑或事務管理規則等相關規定，可以說是雷同的。
捌、公務機密與國家機密的相關實務之爭點說明
一、法務部92年11月7日法政字第0920044099號函曾監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為，或撰寫調查報告等文件時，對於其他機關或人員所答覆或陳述之國家機密，經作成筆錄或製成錄音帶，或援引於調查報告等文件時，該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件，應否依據國家機密保護法核定為國家機密？如屬肯定，其核定機關係監察院或原國家機密之提供機關？該函認為，監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為，經作成筆錄、製成錄音帶或撰寫調查報告等文件，內含國家機密者，應屬國家機密保護法（以下簡稱本法）第2條所指「政府機關持有或保管之資訊」，及本法施行細則第3條所指「政府機關於職權範圍內作成或取得」之資訊，其應依本法第6條報請核定國家機密等級，自不待言。又該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件，因引用之國家機密程度、範圍或件數，與被引用之各國家機密未盡完全相同，其應另行核定國家機密等級，亦屬當然。如前所述，該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件係監察院於職權範圍內作成、取得、持有或保管，且國家機密內容與被引用之國家機密未盡完全相同，自不宜由原國家機密之提供機關核定。惟監察院於核定過程，可依照本法第9條規定會商該提供機關，並應依本法第17條規定，以其中最高之等級為機密等級。
二、法務部政風司93年4月12日政五字第0931105430號函，從就機關接獲核列「機密」等級以上之文件，於函復或轉行該文件時，其機密等級核定疑義，函釋如後：「國家機密之核定，應於必要之最小範圍內為之。」國家機密保護法（以下簡稱本法）第5條第1項定有明文。屬原文照轉國家機密來文者，依據原核定機關所核定之機密等級標示轉發，應無疑義；屬函復或摘轉國家機密來文者，則應視函文內容，依據前揭規定核定適當之機密等級，必要時並應依據本法第9條先行會商原核定機關，方屬正當。又機密等級之核定，必須由法定權責人員為之。對於有隸屬關係之機關間，可透過上級機關之授權，使下級機關取得核定相當機密等級之權限；如屬無隸屬關係之機關，受文機關則須陳報上級有權限人員核定之。另外，法務部政風司93年6月14日政五字第0931109209號函，也認為各級法院因辦理案件需要，自他機關或人員提供、答復、或陳述國家機密，屬收受國家機密機關，辦理該項涉及國家機密業務人員，或有接觸該項國家機密程度之不同，如法官因承審之需，自有綜悉之必要，餘辦案配屬之各級行政人員亦因工作性質而有不同程度之接觸，均屬接觸國家機密人員，自應受本法第26條之規範，並依本法施行細則第32條規定辦理。
三、法務部95年1月11日法政字第0940044083號函，就依國家機密保護法第22條第3項規定，立法院應制定要求提供閱覽或答復國家機密之相關辦法，請問立法院有無訂定？若否，當立法院來函要求時，能否提供閱覽或答復國家機密資訊事項？等相關疑義，函釋如後：立法院依法行使職權涉及國家機密者，如予答復或提供，則國家機密將無法維護，故國家機密保護法（以下簡稱本法）第22條第1項規定非經解除機密，不得為之。但為免影響立法院職權之行使，特設例外規定，即其以秘密會議或不公開方式行使職權時，得於指定場所依規定提供閱覽或答復，爰為同條第2項規定。提供國家機密予立法院閱覽或答復時，為避免於該等過程中發生洩漏國家機密之情形，爰於同條第3項明定由立法院訂定閱覽及答復辦法，以資維護。是解釋上，涉及國家機密事項，非經解除機密，不得提供予立法院，如立法院以秘密會議或不公開方式行使職權時，國家機密之提供方式應依立法院相關閱覽及答復辦法為之。據了解立法院現訂有「立法院秘密會議規則」（41年4月29日修正）、「立法院秘密會議注意事項」（89年12月15日修正）等規定。
四、法務部95年1月27日法政字第0951101264號函，曾就有關民間團體以密件行文，政府機關可否自行銷密之疑義，函釋如後：依現行法制，「公務機密」之核定，係專屬政府機關之權責，唯政府機關始得為之，是民間團體之來函其上自訂有機密等級者，對政府機關並無拘束效力可言，自不發生該受文機關可否註銷其機密等級之問題，至民間團體之來函是否為政府機關主管業務應保密事項，應由該受文機關視其性質、內容等依相關法令規定判斷之，如有保密必要者，應依規定或報請權責長官核定適當之機密等級，並採取相應之維護措施。又行政程序法第170條第2項規定：「人民之陳情有保密必要者，受理機關處理時，應不予公開。」惟人民陳情案件有無保密之必要，仍應由該受理機關依相關法令規定辦理。
玖、結論
由於公務機密（含國家機密）之事項，係隨各政府機關之職務運作陸續產生，相關人員自應依具體情事，權衡是否與國家安全以及特定法益相關而有保密之必要，報請核定為公務機密或國家機密，故公務機密或國家機密之保護，就積極層面而言，應在產生或使用國家機密之各機關間，建立保護制度，採取種種管制措施，作程序上之規範，嚴格限制得接近、知悉、使用此等資訊之人員，以防止洩密；就消極層面而言，則在對於洩漏國家機密者予以處罰[2]。除此之外，公務機密（含國家機密）亦須兼顧人民知的權利之保護以及恪遵公務員之保密義務的衡平性；又以我國現行法律相關規範來說，在「刑法」、「國家安全法」、「國家機密保護法」、「妨害軍機治罪條例」、「陸海空軍刑法」以及「公務員服務法」等相關法律規範中對於洩漏國防或軍事上應秘密或一般公務機密之文書、圖畫、消息或物品者，皆設有處罰（包括刑事罰則或行政罰則等）之規定。
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[1] 至於，其他不涉及國家安全或利益之「一般公務機密」，其或出自行政上之考量，或基於保護工商秘密或個人隱私，而設保密之規定，例如電信法第六條：「電信事業及專用電信處理之通信，他人不得盜接、盜錄或以其他非法之方法侵犯其秘密。電信事業應採適當並必要之措施，以保障其處理通信之秘密。」、同法第七條第一項：「電信事業或其服務人員對於電信之有無及其內容，應嚴守秘密，退職人員亦同。」；郵政法第十一條：「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員退職者，亦同。」；專利法第十七條：「專利專責機關職員及審查專利人員對職務上知悉或持有關於專利之發明、新型或新式樣，或申請人事業上之秘密，有保密之義務。」等規定，均與涉及國家安全或利益之國家機密不同，此等「一般公務機密」，均已有各個法規規定為依據，其態樣繁多，要求保密程度不一，如由權責機關依其業務所掌管之性質，自行訂定保密之作業規範，將較具彈性，並更能符合實際上之需要，故國家機密保護法未將此部分納入規範。
[2]參諸外國立法例，英國、加拿大、新加坡等國係制定「公務機密法」，俄羅斯則制定「俄羅斯聯邦國家機密法」，以上均是以法律規範國家機密之維護及違反者之處罰；而在美國、奧地利、日本、韓國則無相關之法律，美國係以「國家安全資訊命令」、「國務院安全資訊規則」、「司法部安全資訊規則」等作為相關之依據，奧地利則有「聯邦公務處理規定」，與日本之「關於機密文書等之處理」及「總務廳文書管理規則」、韓國之「保安業務規章」等均屬行政命令為主。
柒、公務機密與國家機密的文書實務
又無論是公務機密或國家機密的文書實務，現行事務管理規則有關機密文書之規定，如事務管理規則第二十五條即規定：「機密性及重要性之文稿，應指定專人繕印、校對、蓋印、編號登錄及封發。」；第五十四條規定：「機密檔案，應指定專人保管。」；第五十五條第三款規定：「調閱機密案件，應陳奉幕僚長以上長官核准。」；第五十五條第四款規定：「調案人對所調檔案，應負保密及妥善保管之責，不得毀損或轉借。未經陳准，並不得影（複）印。」
但實際上，以行政院暨行政院所屬機關的文書實務做法來說，依民國行政院九十三年一月八日院臺秘字第０九三００八００五二號令，所謂修正「事務管理手冊文書處理部分」之捌、文書保密（第四十七點至七十五點）的部分規範而言，幾乎已將前述國家機密保護法及其施行細則的相關規定皆予以納入，同時一般公務機密之收發、標示、登記、保管、使用及傳遞等大多比照國家機密之方式處理，所以公務機密與國家機密的文書實務，無論是依國家機密保護法及其施行細則抑或事務管理規則等相關規定，可以說是雷同的。
捌、公務機密與國家機密的相關實務之爭點說明
一、法務部92年11月7日法政字第0920044099號函曾監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為，或撰寫調查報告等文件時，對於其他機關或人員所答覆或陳述之國家機密，經作成筆錄或製成錄音帶，或援引於調查報告等文件時，該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件，應否依據國家機密保護法核定為國家機密？如屬肯定，其核定機關係監察院或原國家機密之提供機關？該函認為，監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為，經作成筆錄、製成錄音帶或撰寫調查報告等文件，內含國家機密者，應屬國家機密保護法（以下簡稱本法）第2條所指「政府機關持有或保管之資訊」，及本法施行細則第3條所指「政府機關於職權範圍內作成或取得」之資訊，其應依本法第6條報請核定國家機密等級，自不待言。又該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件，因引用之國家機密程度、範圍或件數，與被引用之各國家機密未盡完全相同，其應另行核定國家機密等級，亦屬當然。如前所述，該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件係監察院於職權範圍內作成、取得、持有或保管，且國家機密內容與被引用之國家機密未盡完全相同，自不宜由原國家機密之提供機關核定。惟監察院於核定過程，可依照本法第9條規定會商該提供機關，並應依本法第17條規定，以其中最高之等級為機密等級。
二、法務部政風司93年4月12日政五字第0931105430號函，從就機關接獲核列「機密」等級以上之文件，於函復或轉行該文件時，其機密等級核定疑義，函釋如後：「國家機密之核定，應於必要之最小範圍內為之。」國家機密保護法（以下簡稱本法）第5條第1項定有明文。屬原文照轉國家機密來文者，依據原核定機關所核定之機密等級標示轉發，應無疑義；屬函復或摘轉國家機密來文者，則應視函文內容，依據前揭規定核定適當之機密等級，必要時並應依據本法第9條先行會商原核定機關，方屬正當。又機密等級之核定，必須由法定權責人員為之。對於有隸屬關係之機關間，可透過上級機關之授權，使下級機關取得核定相當機密等級之權限；如屬無隸屬關係之機關，受文機關則須陳報上級有權限人員核定之。另外，法務部政風司93年6月14日政五字第0931109209號函，也認為各級法院因辦理案件需要，自他機關或人員提供、答復、或陳述國家機密，屬收受國家機密機關，辦理該項涉及國家機密業務人員，或有接觸該項國家機密程度之不同，如法官因承審之需，自有綜悉之必要，餘辦案配屬之各級行政人員亦因工作性質而有不同程度之接觸，均屬接觸國家機密人員，自應受本法第26條之規範，並依本法施行細則第32條規定辦理。
三、法務部95年1月11日法政字第0940044083號函，就依國家機密保護法第22條第3項規定，立法院應制定要求提供閱覽或答復國家機密之相關辦法，請問立法院有無訂定？若否，當立法院來函要求時，能否提供閱覽或答復國家機密資訊事項？等相關疑義，函釋如後：立法院依法行使職權涉及國家機密者，如予答復或提供，則國家機密將無法維護，故國家機密保護法（以下簡稱本法）第22條第1項規定非經解除機密，不得為之。但為免影響立法院職權之行使，特設例外規定，即其以秘密會議或不公開方式行使職權時，得於指定場所依規定提供閱覽或答復，爰為同條第2項規定。提供國家機密予立法院閱覽或答復時，為避免於該等過程中發生洩漏國家機密之情形，爰於同條第3項明定由立法院訂定閱覽及答復辦法，以資維護。是解釋上，涉及國家機密事項，非經解除機密，不得提供予立法院，如立法院以秘密會議或不公開方式行使職權時，國家機密之提供方式應依立法院相關閱覽及答復辦法為之。據了解立法院現訂有「立法院秘密會議規則」（41年4月29日修正）、「立法院秘密會議注意事項」（89年12月15日修正）等規定。
四、法務部95年1月27日法政字第0951101264號函，曾就有關民間團體以密件行文，政府機關可否自行銷密之疑義，函釋如後：依現行法制，「公務機密」之核定，係專屬政府機關之權責，唯政府機關始得為之，是民間團體之來函其上自訂有機密等級者，對政府機關並無拘束效力可言，自不發生該受文機關可否註銷其機密等級之問題，至民間團體之來函是否為政府機關主管業務應保密事項，應由該受文機關視其性質、內容等依相關法令規定判斷之，如有保密必要者，應依規定或報請權責長官核定適當之機密等級，並採取相應之維護措施。又行政程序法第170條第2項規定：「人民之陳情有保密必要者，受理機關處理時，應不予公開。」惟人民陳情案件有無保密之必要，仍應由該受理機關依相關法令規定辦理。
玖、結論
由於公務機密（含國家機密）之事項，係隨各政府機關之職務運作陸續產生，相關人員自應依具體情事，權衡是否與國家安全以及特定法益相關而有保密之必要，報請核定為公務機密或國家機密，故公務機密或國家機密之保護，就積極層面而言，應在產生或使用國家機密之各機關間，建立保護制度，採取種種管制措施，作程序上之規範，嚴格限制得接近、知悉、使用此等資訊之人員，以防止洩密；就消極層面而言，則在對於洩漏國家機密者予以處罰[2]。除此之外，公務機密（含國家機密）亦須兼顧人民知的權利之保護以及恪遵公務員之保密義務的衡平性；又以我國現行法律相關規範來說，在「刑法」、「國家安全法」、「國家機密保護法」、「妨害軍機治罪條例」、「陸海空軍刑法」以及「公務員服務法」等相關法律規範中對於洩漏國防或軍事上應秘密或一般公務機密之文書、圖畫、消息或物品者，皆設有處罰（包括刑事罰則或行政罰則等）之規定。
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[1] 至於，其他不涉及國家安全或利益之「一般公務機密」，其或出自行政上之考量，或基於保護工商秘密或個人隱私，而設保密之規定，例如電信法第六條：「電信事業及專用電信處理之通信，他人不得盜接、盜錄或以其他非法之方法侵犯其秘密。電信事業應採適當並必要之措施，以保障其處理通信之秘密。」、同法第七條第一項：「電信事業或其服務人員對於電信之有無及其內容，應嚴守秘密，退職人員亦同。」；郵政法第十一條：「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員退職者，亦同。」；專利法第十七條：「專利專責機關職員及審查專利人員對職務上知悉或持有關於專利之發明、新型或新式樣，或申請人事業上之秘密，有保密之義務。」等規定，均與涉及國家安全或利益之國家機密不同，此等「一般公務機密」，均已有各個法規規定為依據，其態樣繁多，要求保密程度不一，如由權責機關依其業務所掌管之性質，自行訂定保密之作業規範，將較具彈性，並更能符合實際上之需要，故國家機密保護法未將此部分納入規範。
[2]參諸外國立法例，英國、加拿大、新加坡等國係制定「公務機密法」，俄羅斯則制定「俄羅斯聯邦國家機密法」，以上均是以法律規範國家機密之維護及違反者之處罰；而在美國、奧地利、日本、韓國則無相關之法律，美國係以「國家安全資訊命令」、「國務院安全資訊規則」、「司法部安全資訊規則」等作為相關之依據，奧地利則有「聯邦公務處理規定」，與日本之「關於機密文書等之處理」及「總務廳文書管理規則」、韓國之「保安業務規章」等均屬行政命令為主。