2009-04-05 08:41:19Macoto Chen
地方制度法專題：《地方制度法》修正後的難題
本篇地方制度法專題：《地方制度法》修正後的難題，旨在說明2009年4月《地方制度法》修正後的難題所在，試圖將任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的難題，分成配套法律修正的相關問題、新設直轄市之地方政府概算的問題、地方政治版圖的重新洗牌問題，以及行政裁量的權力決定論等四項構面的問題予以解析......
在台灣的中華民國立法院會於2009年4月3日三讀通過《地方制度法》部分條文修正案（主要是地方制度法第7條），避免縣市合併升格後其他縣市或直轄市之統籌分配稅款面臨減少的狀況，朝野黨團協商內容特別增訂：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前。」同時，也特別規定：「內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日期。」以及規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」
又在上開通過條文外，立法院也議決多項附帶決議，諸如：「擬於民國99年12月25日單獨或合併改制直轄市的縣市，應擬具改制計畫，經議會同意後，限於98年5月31日前送內政部，內政部應本於一體適用原則，不主動提出改制計畫」；「行政院核定內政部所報縣市改制計畫過程應本公平公正公開之原則辦理」等項附帶決議。但新版的地方制度法修正通過後，如果行政院不提覆議而由總統公布施行的話，仍將有以下的問題，亟待解決：
（一）配套法律是否制定、須否修正的問題，諸如《行政區劃法》必須儘速完成立法，否則單以《地方制度法》作為行政區域之設置、調整或廢止的法源依據，依然過於單薄，甚至行政區劃之相關程序規定不足，仍有違《憲法》明定行政區劃應由中央立法並執行，或交由地方執行之意旨；因為行政區劃之實體規定、程序規定本質上既為重要事項，則依《憲法》或《中央法規標準法》之規定，即應以法律定之，亦應符合法律明確性之原則。
再如，所謂「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前」云云，亦形同宣告《財政收支劃分法》必須配套修正。初步推估，未來新版《財政收支劃分法》的統籌分配稅款，勢必就要增加五、六百億元以上，始能單一縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的需求。不僅如此，只要新版《財政收支劃分法》未能及時修正，則任何新直轄市的運作，也都會欠缺預算，因為地方政府之預算必須在年初概算、在九月底或十月底開始審查總預算案，並從隔年一月一日適用之。就此而言，沒有新版《財政收支劃分法》的話，任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的計畫，都會有財政上的實質難題。
（二）地方政府預算之概算的問題，例如任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市後，當地所轄的國立高中依法就須改制為市立高中，署立醫院也須改制為市立醫院；同時，新設之直轄市地方政府所需負擔的勞保、健保預算也必須增加，同時人事員額與人事費用也都需要依法巨幅增加，這從先前台北縣準用直轄市規定的相關問題中，也可以看得出來。總之，相關經費概算的精確度和業務權責的移撥，都是變數，也都是問題所在，並非《地方制度法》、《財政收支劃分法》等相關法律完成修正，就沒事了。
以台中縣市合併改制為例，如依各該縣市之初步規劃，擬在民國九十九年十二月二十五日合併改制，則在此之前，兩縣市仍為各自獨立的實體，民國一百年的「台中直轄市」預算，應該由誰編列？直轄市政府、直轄市議會應在哪裡辦公論政呢？加上員額調整、單位整併等等問題，可謂千頭萬緒、困難重重。同時，單以負債為例，迄民國九十六年底的決算數觀之，台中縣負債高達五百二十一億餘元，台中市負債額度約五十二億餘元，屆時新的台中直轄市有能力背負此項近六百億的負債嗎？
（三）此外，任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的計畫，也都會有所謂地方政治版圖重新洗牌的問題，包括縣市議員如何減半或減少、鄉鎮市長與民代是否走入歷史等政治問題存在。重要的是，地方勢力如作為既得利益者，是否願意甘心接受地方政治版圖的重新洗牌？還是會杯葛抵制？都還需要觀察看看。
例如，以台中縣市合併改制為直轄市的計畫觀之，其議員席次部分，既有的台中縣有五十六席縣議員，台中市有四十六席市議員，如合併改制為直轄市後，依照台中縣市兩百六十餘萬人口來計算的話，則須依現行《地方制度法》規定分配五十二席直轄市議員，等於是原有議員席次的直接減半。同理，在鄉鎮市區長部分，既有台中縣有二十一個民選鄉鎮市長，台中市則有八個官派區長，如合併改制的話，是否同步將鄉鎮市改制為區？抑或須藉由再次修法而區長由常任文官或由原任鄉鎮市長的卸任首長派任？都是問題所在。
（四）最後，此次《地方制度法》的修正形同賦予行政院（包括內政部在內）裁量權限，以決定馬英九總統「三都十五縣」的自治圖貌如何展現。但問題是，內政部近日的新聞稿又特別強調，《地方制度法》修法之目的在於帶動區域發展，以提高城市的國際競爭力，儘管直轄市設置條件為人口聚居達一百二十五萬人以上的地區，但這並非唯一條件，還需考量都會區域發展的特殊重要性等等要件。可是，瞭解此次《地方制度法》修正內容的人，都可以輕易的判斷出來，既然任何縣市單獨或合併改制直轄市的最終決定權就是在行政院的手上，那麼審核的過程中，如何再建立透明公開的機制，並本於公平、公正的原則處理之，絕對是難上加難的問題。因為，行政區劃的本質正是政治權力決定的妥協過程，至於所謂的專業因素決定論，通常只是虛構的公平標準而已（另請參照http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=606786）。
在台灣的中華民國立法院會於2009年4月3日三讀通過《地方制度法》部分條文修正案（主要是地方制度法第7條），避免縣市合併升格後其他縣市或直轄市之統籌分配稅款面臨減少的狀況，朝野黨團協商內容特別增訂：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前。」同時，也特別規定：「內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日期。」以及規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」
又在上開通過條文外，立法院也議決多項附帶決議，諸如：「擬於民國99年12月25日單獨或合併改制直轄市的縣市，應擬具改制計畫，經議會同意後，限於98年5月31日前送內政部，內政部應本於一體適用原則，不主動提出改制計畫」；「行政院核定內政部所報縣市改制計畫過程應本公平公正公開之原則辦理」等項附帶決議。但新版的地方制度法修正通過後，如果行政院不提覆議而由總統公布施行的話，仍將有以下的問題，亟待解決：
（一）配套法律是否制定、須否修正的問題，諸如《行政區劃法》必須儘速完成立法，否則單以《地方制度法》作為行政區域之設置、調整或廢止的法源依據，依然過於單薄，甚至行政區劃之相關程序規定不足，仍有違《憲法》明定行政區劃應由中央立法並執行，或交由地方執行之意旨；因為行政區劃之實體規定、程序規定本質上既為重要事項，則依《憲法》或《中央法規標準法》之規定，即應以法律定之，亦應符合法律明確性之原則。
再如，所謂「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前」云云，亦形同宣告《財政收支劃分法》必須配套修正。初步推估，未來新版《財政收支劃分法》的統籌分配稅款，勢必就要增加五、六百億元以上，始能單一縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的需求。不僅如此，只要新版《財政收支劃分法》未能及時修正，則任何新直轄市的運作，也都會欠缺預算，因為地方政府之預算必須在年初概算、在九月底或十月底開始審查總預算案，並從隔年一月一日適用之。就此而言，沒有新版《財政收支劃分法》的話，任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的計畫，都會有財政上的實質難題。
（二）地方政府預算之概算的問題，例如任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市後，當地所轄的國立高中依法就須改制為市立高中，署立醫院也須改制為市立醫院；同時，新設之直轄市地方政府所需負擔的勞保、健保預算也必須增加，同時人事員額與人事費用也都需要依法巨幅增加，這從先前台北縣準用直轄市規定的相關問題中，也可以看得出來。總之，相關經費概算的精確度和業務權責的移撥，都是變數，也都是問題所在，並非《地方制度法》、《財政收支劃分法》等相關法律完成修正，就沒事了。
以台中縣市合併改制為例，如依各該縣市之初步規劃，擬在民國九十九年十二月二十五日合併改制，則在此之前，兩縣市仍為各自獨立的實體，民國一百年的「台中直轄市」預算，應該由誰編列？直轄市政府、直轄市議會應在哪裡辦公論政呢？加上員額調整、單位整併等等問題，可謂千頭萬緒、困難重重。同時，單以負債為例，迄民國九十六年底的決算數觀之，台中縣負債高達五百二十一億餘元，台中市負債額度約五十二億餘元，屆時新的台中直轄市有能力背負此項近六百億的負債嗎？
（三）此外，任何縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的計畫，也都會有所謂地方政治版圖重新洗牌的問題，包括縣市議員如何減半或減少、鄉鎮市長與民代是否走入歷史等政治問題存在。重要的是，地方勢力如作為既得利益者，是否願意甘心接受地方政治版圖的重新洗牌？還是會杯葛抵制？都還需要觀察看看。
例如，以台中縣市合併改制為直轄市的計畫觀之，其議員席次部分，既有的台中縣有五十六席縣議員，台中市有四十六席市議員，如合併改制為直轄市後，依照台中縣市兩百六十餘萬人口來計算的話，則須依現行《地方制度法》規定分配五十二席直轄市議員，等於是原有議員席次的直接減半。同理，在鄉鎮市區長部分，既有台中縣有二十一個民選鄉鎮市長，台中市則有八個官派區長，如合併改制的話，是否同步將鄉鎮市改制為區？抑或須藉由再次修法而區長由常任文官或由原任鄉鎮市長的卸任首長派任？都是問題所在。
（四）最後，此次《地方制度法》的修正形同賦予行政院（包括內政部在內）裁量權限，以決定馬英九總統「三都十五縣」的自治圖貌如何展現。但問題是，內政部近日的新聞稿又特別強調，《地方制度法》修法之目的在於帶動區域發展，以提高城市的國際競爭力，儘管直轄市設置條件為人口聚居達一百二十五萬人以上的地區，但這並非唯一條件，還需考量都會區域發展的特殊重要性等等要件。可是，瞭解此次《地方制度法》修正內容的人，都可以輕易的判斷出來，既然任何縣市單獨或合併改制直轄市的最終決定權就是在行政院的手上，那麼審核的過程中，如何再建立透明公開的機制，並本於公平、公正的原則處理之，絕對是難上加難的問題。因為，行政區劃的本質正是政治權力決定的妥協過程，至於所謂的專業因素決定論，通常只是虛構的公平標準而已（另請參照http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=606786）。