2009-03-17 11:37:27Macoto Chen
公共治理：台灣遊說透明化之問題與評估（三）
（待續/接上）
最後，前述台灣《遊說法》制定的執行之實際情形，如以遊說透明化之評估指標，依次加以檢驗或評估的話，則可以做以下的說明：
（一）是否有無規範遊說的法律依據存在？誠如前述台灣是美國、加拿大之外第三個有遊說法的國家，且目前全國除美國、加拿大與台灣外，亦僅澳洲、德國、匈牙利、立陶宛、波蘭與歐洲聯盟等國家或國際組織實施《遊說法》，因此在這項指標的評估上，台灣與這些實施《遊說法》的國家均可以給予1分的評價。其之所以評價為1分的理由是，台灣已有對利益團體或遊說者如何對民選人員或政務官影響政策制定與執行的政治參與活動予以法制規範，從而得由該國的權威當局加以監督，並有機會將遊說資訊予以公開揭露。
（二）被遊說的民選人員、政務官或資深官員是否須依法公開揭露（或是說，利益團體或遊說者是否也必須相對的依法公開註冊其遊說活動與財務費用）？就這項評估指標來說，台灣的《遊說法》明定遊說登記制度（含事後的補登記制度在內），就表示被遊說的台灣民選人員或政務官有義務向該國的權威當局申報，並將申報的結果讓公眾得以查詢週知（同時也表示，台灣的利益團體或遊說者就必須經由公開註冊而揭露其遊說活動之目的與財務費用的金額，以利於政治透明度的提升）。因此，就此項指標而言，台灣也可以給予1分的評價。
（三）《遊說法》規範的內容是否設計有「旋轉門條款」，以防止影響決策的遊說特權橫行？由於目前台灣的《遊說法》並無離職後之民意代表的「旋轉門條款」，從而也未將該「旋轉門條款」的「冷卻期間」(cooling off period)予以明確化，代表離職後之民意代表仍可有任意穿梭公部門（尤其是其原來服務的立法機關與受監督之行政機關）的遊說特權之機會。基此，就此項評估指標來說，台灣的評價為0.5分[17]；其所代表的意思是，台灣在這項遊說透明化的評估指標上，仍有改善的空間，而必須整合《公職人員利益衝突迴避法》或類如《公務員服務法》的法律規定，而將各級民意代表的「旋轉門條款」也納入《遊說法》未來的修正內容之中。
（四）該國公民得否依法隨時查詢由前述該國權威當局所持有或保管的遊說資訊（如被遊說的民選人員、政務官或資深官員須依法公開揭露，或是利益團體或遊說者必須公開註冊的遊說資訊）？由於《遊說法》第19條業規定，相關遊說之登記及財務收支報表簿冊，任何人得申請閱覽、抄寫、複印或攝影之。基此，以該項指標予以評估的話，台灣亦可得到1分的評價。
總的來說，台灣的《遊說法》之發展與評估，經由本文的分析，可以發現除原有的十道適用難題外（陳朝建，2008），另外潛藏的主要問題，則如：對民意代表（尤其是國會辦公室主任或親信程度的國會助理）的遊說規範，到底符不符合政治透明化的資訊公開揭露制度？同時，在若干罰則方面，主要是以遊說者為處罰對象，但對於不公開資料之被遊說者，並無相對處罰，也有令人不解的疑惑存在；這也難怪國內學者劉靜怡，將台灣的《遊說法》解讀為「遊說法：坑坑洞洞的陽光立法」[18]。
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[1] EUROPA is the portal site of the European Union (http://europa.eu). It provides up-to-date coverage of European Union affairs and essential information on European integration. Users can also consult all legislation currently in force or under discussion, access the websites of each of the EU institutions and find out about the policies administered by the European Union under the powers devolved to it by the Treaties.
[2] 參照http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/Transparency_IMF_0705_revised072005.pdf，2009年3月1日查詢。
[3] AccountAbility and the UN Global Compact (2005) define responsible lobbying as being consistent with an organization’s stated policies and strategy, commitments to stakeholders, and adhering universal principles and values, such as the UN Global Compact.
[4] The Alliance for Lobbying Transparency (ALT)的網站為http://www.lobbyingtransparency.org/，2009年3月17日查詢。
[5] 請參閱ALT官方網站內的以下網頁http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/5/1/，以及http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/1/8/，2009年3月17日查詢。
[6] 目的在於Recording of all meetings and correspondence between lobbyists and elected members, officials and ministers.可參照http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/1/8/，2009年3月17日查詢。
[7] 請參照陳朝建，200c。《遊說法適用的十道難題》，載於「月旦法學雜誌」第163期（民國97年12月），頁113-120。台北：月旦法學雜誌（元照出版社）。
[8] 迄今（2009年3月17日）為止，全球至少已有下列國家或國際組織實施遊說法，如美國、加拿大、台灣、澳洲、德國、匈牙利、立陶宛、波蘭與歐洲聯盟等；此外，多數的歐洲國家也在起草此類的遊說規範，請參照http://yenileispardini.com/images/map.swf（內附法律條文或草案內容可資點選），2009年3月17日查詢。
[9] 就該法之立法過程而言，係由法務部於民國89年1月11日奉行政院指示研擬「遊說法」草案，嗣後該部並於民國89年2月8日、民國92年8月23日、民國94年7月14日的三度研擬草案，報經行政院核轉立法院審議。嗣遊說法於民國96年7月20日經立法院三讀通過，民國96年8月8日總統公布，定於1年後（即民國97年8月8日）施行，併此敘明。
[10] 至於以演講、發行刊物、召開公聽會、利用大眾媒體或集會遊行等公開方式所為者，則不是上述的直接行為，而遊說法施行細則第二條所明定。依此，參加政府舉辦之公聽會、研討會、座談會等會議或有關活動所為之意見表達，並不受該法約束。惟以電話或視訊方式，向被遊說者所為直接且非公開之意見表達，則受規範。
[11] 即是指與遊說事項有關的自然人、法人、經許可設立或備案的人民團體或基於特定目的組成並設有代表人的團體。
[12] 包括依憲法規定由總統任命之人員及特任、特派的人員；依憲法規定由總統提名，經立法院同意任命的人員；依憲法規定由行政院院長提請總統任命的人員；其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第12職等以上職務的人員。
[13] 以下有關請願、遊說、陳情、陳訴相關定義之不同與比較，則另請參閱陳朝建，2008年8月4日。《行政法教室：名詞解釋—請願、遊說、陳情、陳訴》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」（http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=598098，2009年3月17日查詢）。
[14] 又公職人員利益衝突迴避法施行細則第四條，明定關說是指其內容涉及機關業務具體事項之決定或執行，且因該事項之決定或執行致有不當影響特定權利義務之虞者，該等行為仍為行政程序法第四十七條所禁止。
[15] 該處關係人係指：民意代表的配偶或共同生活家屬；民意代表的二親等以內親屬；民意代表的公費助理；民意代表或其配偶信託財產的受託人；民意代表、民意代表的配偶或共同生活家屬及民意代表之二親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人的營利事業。
[16] 包括經專門職業及技術人員高等考試及格領有證書目前執業中之自然人，以及章程中載有遊說業務之營利法人。而目前實務上的做法是，內政部已向經濟部（商業司）申請於「公司行號營業項目代碼表」中增列「遊說業」之專屬營業項目代碼，但遊說業非為公司登記前須經許可之行業，僅須完成公司登記後，於從事遊說活動前向主管機關（內政部）備案即可，同時亦無專業經營之限制。
[17] 因為《遊說法》第10條係規定，除各級民意代表外，於離職後三年內，不得為其本人或代表其所屬法人、團體向其離職前五年內曾服務機關進行遊說，亦不得委託其他遊說者為之。其所代表的意思是，只有政務官有「旋轉門條款」，然而各級民意代表均無「旋轉門條款」的設計，所以暫定給予0.5分的評價。
[18] 請參閱劉靜怡，2008。《遊說法：坑坑洞洞的陽光立法》，載於《自由時報》自由廣場，2008年8月29日。
最後，前述台灣《遊說法》制定的執行之實際情形，如以遊說透明化之評估指標，依次加以檢驗或評估的話，則可以做以下的說明：
（一）是否有無規範遊說的法律依據存在？誠如前述台灣是美國、加拿大之外第三個有遊說法的國家，且目前全國除美國、加拿大與台灣外，亦僅澳洲、德國、匈牙利、立陶宛、波蘭與歐洲聯盟等國家或國際組織實施《遊說法》，因此在這項指標的評估上，台灣與這些實施《遊說法》的國家均可以給予1分的評價。其之所以評價為1分的理由是，台灣已有對利益團體或遊說者如何對民選人員或政務官影響政策制定與執行的政治參與活動予以法制規範，從而得由該國的權威當局加以監督，並有機會將遊說資訊予以公開揭露。
（二）被遊說的民選人員、政務官或資深官員是否須依法公開揭露（或是說，利益團體或遊說者是否也必須相對的依法公開註冊其遊說活動與財務費用）？就這項評估指標來說，台灣的《遊說法》明定遊說登記制度（含事後的補登記制度在內），就表示被遊說的台灣民選人員或政務官有義務向該國的權威當局申報，並將申報的結果讓公眾得以查詢週知（同時也表示，台灣的利益團體或遊說者就必須經由公開註冊而揭露其遊說活動之目的與財務費用的金額，以利於政治透明度的提升）。因此，就此項指標而言，台灣也可以給予1分的評價。
（三）《遊說法》規範的內容是否設計有「旋轉門條款」，以防止影響決策的遊說特權橫行？由於目前台灣的《遊說法》並無離職後之民意代表的「旋轉門條款」，從而也未將該「旋轉門條款」的「冷卻期間」(cooling off period)予以明確化，代表離職後之民意代表仍可有任意穿梭公部門（尤其是其原來服務的立法機關與受監督之行政機關）的遊說特權之機會。基此，就此項評估指標來說，台灣的評價為0.5分[17]；其所代表的意思是，台灣在這項遊說透明化的評估指標上，仍有改善的空間，而必須整合《公職人員利益衝突迴避法》或類如《公務員服務法》的法律規定，而將各級民意代表的「旋轉門條款」也納入《遊說法》未來的修正內容之中。
（四）該國公民得否依法隨時查詢由前述該國權威當局所持有或保管的遊說資訊（如被遊說的民選人員、政務官或資深官員須依法公開揭露，或是利益團體或遊說者必須公開註冊的遊說資訊）？由於《遊說法》第19條業規定，相關遊說之登記及財務收支報表簿冊，任何人得申請閱覽、抄寫、複印或攝影之。基此，以該項指標予以評估的話，台灣亦可得到1分的評價。
總的來說，台灣的《遊說法》之發展與評估，經由本文的分析，可以發現除原有的十道適用難題外（陳朝建，2008），另外潛藏的主要問題，則如：對民意代表（尤其是國會辦公室主任或親信程度的國會助理）的遊說規範，到底符不符合政治透明化的資訊公開揭露制度？同時，在若干罰則方面，主要是以遊說者為處罰對象，但對於不公開資料之被遊說者，並無相對處罰，也有令人不解的疑惑存在；這也難怪國內學者劉靜怡，將台灣的《遊說法》解讀為「遊說法：坑坑洞洞的陽光立法」[18]。
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[1] EUROPA is the portal site of the European Union (http://europa.eu). It provides up-to-date coverage of European Union affairs and essential information on European integration. Users can also consult all legislation currently in force or under discussion, access the websites of each of the EU institutions and find out about the policies administered by the European Union under the powers devolved to it by the Treaties.
[2] 參照http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/Transparency_IMF_0705_revised072005.pdf，2009年3月1日查詢。
[3] AccountAbility and the UN Global Compact (2005) define responsible lobbying as being consistent with an organization’s stated policies and strategy, commitments to stakeholders, and adhering universal principles and values, such as the UN Global Compact.
[4] The Alliance for Lobbying Transparency (ALT)的網站為http://www.lobbyingtransparency.org/，2009年3月17日查詢。
[5] 請參閱ALT官方網站內的以下網頁http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/5/1/，以及http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/1/8/，2009年3月17日查詢。
[6] 目的在於Recording of all meetings and correspondence between lobbyists and elected members, officials and ministers.可參照http://www.lobbyingtransparency.org/content/view/1/8/，2009年3月17日查詢。
[7] 請參照陳朝建，200c。《遊說法適用的十道難題》，載於「月旦法學雜誌」第163期（民國97年12月），頁113-120。台北：月旦法學雜誌（元照出版社）。
[8] 迄今（2009年3月17日）為止，全球至少已有下列國家或國際組織實施遊說法，如美國、加拿大、台灣、澳洲、德國、匈牙利、立陶宛、波蘭與歐洲聯盟等；此外，多數的歐洲國家也在起草此類的遊說規範，請參照http://yenileispardini.com/images/map.swf（內附法律條文或草案內容可資點選），2009年3月17日查詢。
[9] 就該法之立法過程而言，係由法務部於民國89年1月11日奉行政院指示研擬「遊說法」草案，嗣後該部並於民國89年2月8日、民國92年8月23日、民國94年7月14日的三度研擬草案，報經行政院核轉立法院審議。嗣遊說法於民國96年7月20日經立法院三讀通過，民國96年8月8日總統公布，定於1年後（即民國97年8月8日）施行，併此敘明。
[10] 至於以演講、發行刊物、召開公聽會、利用大眾媒體或集會遊行等公開方式所為者，則不是上述的直接行為，而遊說法施行細則第二條所明定。依此，參加政府舉辦之公聽會、研討會、座談會等會議或有關活動所為之意見表達，並不受該法約束。惟以電話或視訊方式，向被遊說者所為直接且非公開之意見表達，則受規範。
[11] 即是指與遊說事項有關的自然人、法人、經許可設立或備案的人民團體或基於特定目的組成並設有代表人的團體。
[12] 包括依憲法規定由總統任命之人員及特任、特派的人員；依憲法規定由總統提名，經立法院同意任命的人員；依憲法規定由行政院院長提請總統任命的人員；其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第12職等以上職務的人員。
[13] 以下有關請願、遊說、陳情、陳訴相關定義之不同與比較，則另請參閱陳朝建，2008年8月4日。《行政法教室：名詞解釋—請願、遊說、陳情、陳訴》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」（http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=598098，2009年3月17日查詢）。
[14] 又公職人員利益衝突迴避法施行細則第四條，明定關說是指其內容涉及機關業務具體事項之決定或執行，且因該事項之決定或執行致有不當影響特定權利義務之虞者，該等行為仍為行政程序法第四十七條所禁止。
[15] 該處關係人係指：民意代表的配偶或共同生活家屬；民意代表的二親等以內親屬；民意代表的公費助理；民意代表或其配偶信託財產的受託人；民意代表、民意代表的配偶或共同生活家屬及民意代表之二親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人的營利事業。
[16] 包括經專門職業及技術人員高等考試及格領有證書目前執業中之自然人，以及章程中載有遊說業務之營利法人。而目前實務上的做法是，內政部已向經濟部（商業司）申請於「公司行號營業項目代碼表」中增列「遊說業」之專屬營業項目代碼，但遊說業非為公司登記前須經許可之行業，僅須完成公司登記後，於從事遊說活動前向主管機關（內政部）備案即可，同時亦無專業經營之限制。
[17] 因為《遊說法》第10條係規定，除各級民意代表外，於離職後三年內，不得為其本人或代表其所屬法人、團體向其離職前五年內曾服務機關進行遊說，亦不得委託其他遊說者為之。其所代表的意思是，只有政務官有「旋轉門條款」，然而各級民意代表均無「旋轉門條款」的設計，所以暫定給予0.5分的評價。
[18] 請參閱劉靜怡，2008。《遊說法：坑坑洞洞的陽光立法》，載於《自由時報》自由廣場，2008年8月29日。