2009-03-09 11:47:42Macoto Chen
公共治理：台灣政治獻金透明化之發展與評估（一）
本篇是筆者日前所撰《公共治理：政治透明化之分析架構》（載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=613425）、《公共治理：政治透明化之評估指標》（載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=614831）的後續內容（仍屬初稿），即就該政治透明化中的台灣政治獻金透明化先予以介紹及評估……
以台灣來說，民國81年（西元1992年），內政部有鑑於公職人員選舉罷免法、人民團體法修正，增列有關政黨、候選人收受競選經費及其他經費捐助金之規定後，為資因應，即曾委託台灣大學政治系辦理《我國政治獻金問題之研究》，該研究針對跨國政治獻金制度進行比較研究（許慶復，1992）。
其內容第一章係研究動機、研究方法；第二章介紹政治獻金的定義，並列出各種政治獻金的態樣；第三章至第六章分別探討美國、英國、德國、日本四國，就各國有關政治獻金相關規定的法制面與實務面，以及各國政治獻金管理制度發展的經過與變遷作一介紹；第七章分析我國當時現況，並介紹我國當時的相關規範；第八章綜合研究發現，並對我國立法方向提出建議[1]。該研究可以說是國內早期對於政治獻金相關問題，比較深入而且有系統的首篇研究報告，然該研究距今已有十餘年的時間，國內外環境條件已然不同，後續研究自有相當大的努力空間。
但該文仍指出，政治獻金的樣態大致上分為金錢、物品及其他有形財產的收受，以及義工、專業服務等無形財產的提供。至於，有形財產的提供，又可細分為金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、墊付或儲存等態樣。其個別態樣，諸如金錢的形式又涵蓋貨幣、支票、匯票或其他其他見票即付之票據（如旅遊支票）等等，其形式之繁，實難以一一列擧。另外，無形財產的提供，則有自願服務（義工）或專業服務等型態，但金錢價值的計算則屬不易，導致各國的規範密度難以拿捏、拿捏標準也因此無法一致；例如，美國《聯邦選舉競選法》(The Federal Election Campaign Act of 1971, FECA)即規定所謂政治之捐獻，係指金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、墊付或儲存等，用以影響聯邦公職之選舉者；或因對政治委員會提供無償服務，而由任何其他人所給予之報酬補償者[2]。但各國之具體規定，如日本、英國、德國、韓國、新加坡等仍有若干差異，例如新加坡的《政治捐贈法》，認定任何個人提供其服務，只要該服務係志願的與無償的工作（義工），即不屬政治捐贈之範疇。
而我國有關政治獻金法制的實際起草工作者，如莊國祥（2003）也指出政治獻金的辭彙使用在我國即有政治獻金、政治捐獻、政治捐贈或政治資金等名詞，相當不一[3]。曾任內政部民政司公民參政科科長、負責起草《政治獻金法》的他指出，國內對於政治獻金的定義，首推學者許慶復於主持內政部委託之《我國政治獻金問題之研究》一文中所提出：所謂政治獻金，係指對於政治團體（包括政黨）、民選公職人員、一般團體組織、以及對公職候選人從事政治活動而為之捐獻，其捐獻之內容包括金錢、物品、服務或其他財產上利益之提供或交付，而非為黨費或其他債務之履行者（許慶復，1992：6）。其後行政部門或立法委員相關提案版本，對於政治獻金定義，大致與該項定義相去不遠，莊國祥之列表說明如下（暫略之）：
又實際上，由於各國依其發展背景及政治制度之不同，對於政治獻金規範之立法體例即莫衷一是，有以「候選人」（或政治行動委員會）為主要規範對象者，如美國的《聯邦選舉競選法》；亦有以「政黨」與「民選公職」為主要規範對象者，如德國的《基本法》、《政黨法》、《國會議員行為法》；而日本曾因派閥政治盛行、金權政治嚴重，故有關政治資金規正的法律制度，相較於其他國家，則更為廣泛，除制定有《政治資金規正法》專法外，亦散見於《公職選舉法》、《政黨助成法》及《有關交付予國會中各黨派之立法事務費之法律》等相關法律者。但如論如何，政治獻金的透明化仍屬各國法律所關注的重點，例如德國《基本法》第21條與《政黨法》第23條皆賦予政黨財務公開之義務；另外，德國《國會議員行為法》第4條也規定，聯邦眾議院議員就所有供其使用之捐贈及其他無償之贈與，應分別記明於帳冊。超過一定金額之政治獻金必須向國會議長申報而依法公開，至收受之總金額，則無上限規定，但具名捐贈者姓名資料及登載於聯邦公報（古賀純一郎著，高泉益譯，2005）[4]。
至於，從日本戰後的政治發展來看，由於戰後初期日本政黨派閥林立，且議員在日常政治活動及選舉活動時皆需要大筆的政治資金，因此，無論是對政黨、政治團體或政治人物，政治資金的取得、調度、運用及管理即成為重要的課題。基此，日本乃昭和23年（西元1948年）制定《政治資金規正法》，但隨後政治醜聞頻仍的日本不，迭有修法建議，例如1966年爆發一連串的政界醜聞（合稱「黑霧事件」）、1974年爆發更多的金權選舉醜聞，遂於1975年大幅《政治資金規正法》，主要項目包括強化收支公開、導入捐款在量方面的限制及為鼓勵個人捐贈創設個人捐款在稅法上的優惠措施等。同時，在1976年的「洛克希德事件」後，日本於1980年再度修改《政治資金規正法》，另課予政治人物對個人政治資金進行收支報告的義務，規定除由政治人物直接處理收支報告作業外，亦允許政治人物可從自己的後援團體中指定一個團體收受政治獻金，並辦理相關的記載及申報作業（古賀純一郎著，高泉益譯，2005）。
時序進入1980年代、1990年代、2000年代後的近30年期間，日本的政治獻金公開制度持續改革，例如另行制定《政黨助成法》及《有關交付予國會中各黨派之立法事務費之法律》等相關法律，並於《公職選舉法》補強若干措施，冀望轉以國家直接補助跨越選舉門檻的政黨以及擁有國會席次之國會黨團的方式，以減少政黨、派閥對於政治資金的過度依賴（政治資金制度研究會，2001；古賀純一郎著，高泉益譯，2005）[5]。同時，本研究小組於2009年3月1日上網查閱日本國立國會圖書館《ISSUE BRIEF》刊物第587期（2007年5月22日，網址http://www.ndl.go.jp/jp/data/publication/issue/0587.pdf）報告，即有日美兩國有關確保政治資金支出面透明化的比較研究，該報告指出日本制度較著重於政治人物對個人政治資金進行收支報告的義務，而美國則著重於政治行動委員會的規範與候選人的申報。
總體而言，政治獻金是從事政治活動所不可或缺的重要資源，一般民主國家政黨、政治團體或擬參選人接受外界資金捐助，從事競選或其他政治活動；捐贈者藉金錢或其他財物，表達其支持或反對意見，乃係普遍之民主政治現象。但為避免金錢過度介入政治，對於民主政治發展造成不利的影響，確有必要透過法律規範，以導引政治獻金之公開化、透明化，以預防政治腐敗，進而促進國民政治參與，確保政治活動之公平與公正，此即台灣《政治獻金法》的立法緣由。至於，該法出現的歷史背景，係法務部於民國81年10月14日赴立法院法制委員會報告時，許多立委相繼提出質詢，稱為避免金權政治氾濫、澄清吏治，除《公職人員財產申報法》外，尚應制定《公政治獻法》、《遊說法》等相關法律，以建立政治透明化之完整體系。隨後幾年之間，案經內政部研議後，提出《政治獻金管理條例》草案，報請行政院於89年2月8日函送立法院審議，這也是行政部門首次法律草案的提出。該草案即採「收支公開原則」，擬明定：
（一）政治獻金立專戶之設立：政黨、全國性政治團體及公職候選人應於金融機構或郵局開立專戶，並報受理申報機關備查後，始得收受金錢之政治獻金。
（二）定期申報：政黨、全國性政治團體及公職候選人收受政治獻金後，應依下列規定期限申報：
1.政黨及全國性政治團體應於每年度結束後三個月內向受理申報機關申報。
2.公職候選人於選舉投票日六十日內向受理申報機關申報。
（三）建立會計師簽證制度：政黨、全國性政治團體及公職候選人收受政治獻金後，應將政治獻金收支情形，委託會計師查核簽證，受理申報機關對收支，得要求檢送收支憑證或證明文件；並得派員查核之。
（四）刊登公報規定：受理申報機關應於受理申報表截止後六十日內彙整列冊，並刊登政府公報或公告。
後受限於屆期不連續原則之故，原《政治獻金管理條例》草案視同廢棄審議。內政部又與監察院、法務部、財政部、中央選舉委員會等相關機關開會討論後，另於民國91年12月20日由行政院函送立法院審議新版的《政治獻金管理條例》草案（並與國民黨黨團版的《政治獻金法》草案、親民黨黨團的《政治獻金法》草案等併案審查）。其中，行政院新版《政治獻金管理條例》與原《政治獻金管理條例》草案的不同在於（該表暫略之）：
此後經立法院的讀會審議後，《政治獻金管理條例》草案正式定名為《政治獻金法》並在民國93年（西元2004年）3月31日由總統公布施行，其對於建構完整陽光法案體系、促進台灣民主政治發展，尤其是政治透明化的監督體系，均具有非常重大的意義。但在歷經近年各項公職人員選舉，實際操作結果，主管機關內政部發現部分規範仍有檢討改進空間，故為健全政治獻金法制，使該法得以兼顧「興利」與「防弊」功能，遂再以「合理規範捐贈及收受行為」及「強化公開透明機制」為修正重點，增列監察院得委託直轄市、縣市選舉委員會辦理鄉鎮市級以下公職人員選舉擬參選人之政治獻金申報及專戶許可、明定得捐贈政治獻金之對象，以個人、政黨、人民團體及營利事業為限、增列政治獻金返還機制，受贈者得於一定期間內依法定方式返還捐贈對象、放寬賸餘政治獻金支用年限由2年延長為4年，並增列公開查閱制度等。而該《政治獻金法》修正草案則於民國97年（西元2008年）2月1日報經行政院核轉立法院審議，同年7月18日立法院三讀通過修正條文，並於同（2008）年8月13日由總統公布施行現行《政治獻金法》新制。
又以台灣的情形來說，自《政治獻金法》施行以來，已經有五年多的時間，監察院審核的政治獻金專戶對象已涵蓋正副總統、立法委員、北高市長、縣市長、鄉鎮市長、鄉鎮市議員、村里長等各級選舉的擬參選人。另據監察院與內部統計，從2004年3月《政治獻金法》施行以後迄2008年12月為止，違反《政治獻金法》規定的個案，計有673件。違反態樣按發生次數，依序為「收受有累積虧損，尚未依規定彌補的營利事業捐贈」、「收受超過新台幣十萬元以上現金捐贈，未以支票或經由郵局、銀行匯款」、「收受與政府機關有巨額採購或重大公共建設投資契約，且在履約期間的廠商捐贈」、「收受外國人民、法人、團體的捐贈」、「收受個人對同一擬參選人每年捐贈總額超過新台幣十萬元」。
在此，如單以2008年1月舉行的第7屆立法委員選舉為例，立委擬參選人自己發現違法獻金，已先自行繳庫的件數即有104件，繳庫金額約新台幣1553萬元，其中最常違反《政治獻金法》第7條第1項第3款：「收受有累積虧損，尚未依規定彌補的營利事業捐贈」，單就這部分就即有65件，繳庫金額約新台幣800萬。總的來說，第7屆立法委員擬參選人向監院申報政治獻金會計報告書共有241人，收受的政治獻金總金額約22億8600萬元（詳細名冊可查閱以下網站：http://www.cy.gov.tw/announcement.asp，2009年3月1日查詢）。總體而言，自2009年2月下旬起，有關2004年3月31日以後，各項公職擬參選人或政黨與政治團體的政治獻金收支使用情形，我國人民均可以另依《政治獻金查閱辦法》至監察院公職人員財產申報處申請查閱，每查閱一戶政治獻金專戶的費用為新台幣20元，例如馬英九、蕭萬長先生在2008年競選正副總統收受6億多元政治獻金，以及謝長廷、蘇貞昌收受4億多元獻金資料，均已完整呈現。
....待續（請接續閱讀）......
以台灣來說，民國81年（西元1992年），內政部有鑑於公職人員選舉罷免法、人民團體法修正，增列有關政黨、候選人收受競選經費及其他經費捐助金之規定後，為資因應，即曾委託台灣大學政治系辦理《我國政治獻金問題之研究》，該研究針對跨國政治獻金制度進行比較研究（許慶復，1992）。
其內容第一章係研究動機、研究方法；第二章介紹政治獻金的定義，並列出各種政治獻金的態樣；第三章至第六章分別探討美國、英國、德國、日本四國，就各國有關政治獻金相關規定的法制面與實務面，以及各國政治獻金管理制度發展的經過與變遷作一介紹；第七章分析我國當時現況，並介紹我國當時的相關規範；第八章綜合研究發現，並對我國立法方向提出建議[1]。該研究可以說是國內早期對於政治獻金相關問題，比較深入而且有系統的首篇研究報告，然該研究距今已有十餘年的時間，國內外環境條件已然不同，後續研究自有相當大的努力空間。
但該文仍指出，政治獻金的樣態大致上分為金錢、物品及其他有形財產的收受，以及義工、專業服務等無形財產的提供。至於，有形財產的提供，又可細分為金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、墊付或儲存等態樣。其個別態樣，諸如金錢的形式又涵蓋貨幣、支票、匯票或其他其他見票即付之票據（如旅遊支票）等等，其形式之繁，實難以一一列擧。另外，無形財產的提供，則有自願服務（義工）或專業服務等型態，但金錢價值的計算則屬不易，導致各國的規範密度難以拿捏、拿捏標準也因此無法一致；例如，美國《聯邦選舉競選法》(The Federal Election Campaign Act of 1971, FECA)即規定所謂政治之捐獻，係指金錢或有價物之贈與、捐贈、借貸、墊付或儲存等，用以影響聯邦公職之選舉者；或因對政治委員會提供無償服務，而由任何其他人所給予之報酬補償者[2]。但各國之具體規定，如日本、英國、德國、韓國、新加坡等仍有若干差異，例如新加坡的《政治捐贈法》，認定任何個人提供其服務，只要該服務係志願的與無償的工作（義工），即不屬政治捐贈之範疇。
而我國有關政治獻金法制的實際起草工作者，如莊國祥（2003）也指出政治獻金的辭彙使用在我國即有政治獻金、政治捐獻、政治捐贈或政治資金等名詞，相當不一[3]。曾任內政部民政司公民參政科科長、負責起草《政治獻金法》的他指出，國內對於政治獻金的定義，首推學者許慶復於主持內政部委託之《我國政治獻金問題之研究》一文中所提出：所謂政治獻金，係指對於政治團體（包括政黨）、民選公職人員、一般團體組織、以及對公職候選人從事政治活動而為之捐獻，其捐獻之內容包括金錢、物品、服務或其他財產上利益之提供或交付，而非為黨費或其他債務之履行者（許慶復，1992：6）。其後行政部門或立法委員相關提案版本，對於政治獻金定義，大致與該項定義相去不遠，莊國祥之列表說明如下（暫略之）：
又實際上，由於各國依其發展背景及政治制度之不同，對於政治獻金規範之立法體例即莫衷一是，有以「候選人」（或政治行動委員會）為主要規範對象者，如美國的《聯邦選舉競選法》；亦有以「政黨」與「民選公職」為主要規範對象者，如德國的《基本法》、《政黨法》、《國會議員行為法》；而日本曾因派閥政治盛行、金權政治嚴重，故有關政治資金規正的法律制度，相較於其他國家，則更為廣泛，除制定有《政治資金規正法》專法外，亦散見於《公職選舉法》、《政黨助成法》及《有關交付予國會中各黨派之立法事務費之法律》等相關法律者。但如論如何，政治獻金的透明化仍屬各國法律所關注的重點，例如德國《基本法》第21條與《政黨法》第23條皆賦予政黨財務公開之義務；另外，德國《國會議員行為法》第4條也規定，聯邦眾議院議員就所有供其使用之捐贈及其他無償之贈與，應分別記明於帳冊。超過一定金額之政治獻金必須向國會議長申報而依法公開，至收受之總金額，則無上限規定，但具名捐贈者姓名資料及登載於聯邦公報（古賀純一郎著，高泉益譯，2005）[4]。
至於，從日本戰後的政治發展來看，由於戰後初期日本政黨派閥林立，且議員在日常政治活動及選舉活動時皆需要大筆的政治資金，因此，無論是對政黨、政治團體或政治人物，政治資金的取得、調度、運用及管理即成為重要的課題。基此，日本乃昭和23年（西元1948年）制定《政治資金規正法》，但隨後政治醜聞頻仍的日本不，迭有修法建議，例如1966年爆發一連串的政界醜聞（合稱「黑霧事件」）、1974年爆發更多的金權選舉醜聞，遂於1975年大幅《政治資金規正法》，主要項目包括強化收支公開、導入捐款在量方面的限制及為鼓勵個人捐贈創設個人捐款在稅法上的優惠措施等。同時，在1976年的「洛克希德事件」後，日本於1980年再度修改《政治資金規正法》，另課予政治人物對個人政治資金進行收支報告的義務，規定除由政治人物直接處理收支報告作業外，亦允許政治人物可從自己的後援團體中指定一個團體收受政治獻金，並辦理相關的記載及申報作業（古賀純一郎著，高泉益譯，2005）。
時序進入1980年代、1990年代、2000年代後的近30年期間，日本的政治獻金公開制度持續改革，例如另行制定《政黨助成法》及《有關交付予國會中各黨派之立法事務費之法律》等相關法律，並於《公職選舉法》補強若干措施，冀望轉以國家直接補助跨越選舉門檻的政黨以及擁有國會席次之國會黨團的方式，以減少政黨、派閥對於政治資金的過度依賴（政治資金制度研究會，2001；古賀純一郎著，高泉益譯，2005）[5]。同時，本研究小組於2009年3月1日上網查閱日本國立國會圖書館《ISSUE BRIEF》刊物第587期（2007年5月22日，網址http://www.ndl.go.jp/jp/data/publication/issue/0587.pdf）報告，即有日美兩國有關確保政治資金支出面透明化的比較研究，該報告指出日本制度較著重於政治人物對個人政治資金進行收支報告的義務，而美國則著重於政治行動委員會的規範與候選人的申報。
總體而言，政治獻金是從事政治活動所不可或缺的重要資源，一般民主國家政黨、政治團體或擬參選人接受外界資金捐助，從事競選或其他政治活動；捐贈者藉金錢或其他財物，表達其支持或反對意見，乃係普遍之民主政治現象。但為避免金錢過度介入政治，對於民主政治發展造成不利的影響，確有必要透過法律規範，以導引政治獻金之公開化、透明化，以預防政治腐敗，進而促進國民政治參與，確保政治活動之公平與公正，此即台灣《政治獻金法》的立法緣由。至於，該法出現的歷史背景，係法務部於民國81年10月14日赴立法院法制委員會報告時，許多立委相繼提出質詢，稱為避免金權政治氾濫、澄清吏治，除《公職人員財產申報法》外，尚應制定《公政治獻法》、《遊說法》等相關法律，以建立政治透明化之完整體系。隨後幾年之間，案經內政部研議後，提出《政治獻金管理條例》草案，報請行政院於89年2月8日函送立法院審議，這也是行政部門首次法律草案的提出。該草案即採「收支公開原則」，擬明定：
（一）政治獻金立專戶之設立：政黨、全國性政治團體及公職候選人應於金融機構或郵局開立專戶，並報受理申報機關備查後，始得收受金錢之政治獻金。
（二）定期申報：政黨、全國性政治團體及公職候選人收受政治獻金後，應依下列規定期限申報：
1.政黨及全國性政治團體應於每年度結束後三個月內向受理申報機關申報。
2.公職候選人於選舉投票日六十日內向受理申報機關申報。
（三）建立會計師簽證制度：政黨、全國性政治團體及公職候選人收受政治獻金後，應將政治獻金收支情形，委託會計師查核簽證，受理申報機關對收支，得要求檢送收支憑證或證明文件；並得派員查核之。
（四）刊登公報規定：受理申報機關應於受理申報表截止後六十日內彙整列冊，並刊登政府公報或公告。
後受限於屆期不連續原則之故，原《政治獻金管理條例》草案視同廢棄審議。內政部又與監察院、法務部、財政部、中央選舉委員會等相關機關開會討論後，另於民國91年12月20日由行政院函送立法院審議新版的《政治獻金管理條例》草案（並與國民黨黨團版的《政治獻金法》草案、親民黨黨團的《政治獻金法》草案等併案審查）。其中，行政院新版《政治獻金管理條例》與原《政治獻金管理條例》草案的不同在於（該表暫略之）：
此後經立法院的讀會審議後，《政治獻金管理條例》草案正式定名為《政治獻金法》並在民國93年（西元2004年）3月31日由總統公布施行，其對於建構完整陽光法案體系、促進台灣民主政治發展，尤其是政治透明化的監督體系，均具有非常重大的意義。但在歷經近年各項公職人員選舉，實際操作結果，主管機關內政部發現部分規範仍有檢討改進空間，故為健全政治獻金法制，使該法得以兼顧「興利」與「防弊」功能，遂再以「合理規範捐贈及收受行為」及「強化公開透明機制」為修正重點，增列監察院得委託直轄市、縣市選舉委員會辦理鄉鎮市級以下公職人員選舉擬參選人之政治獻金申報及專戶許可、明定得捐贈政治獻金之對象，以個人、政黨、人民團體及營利事業為限、增列政治獻金返還機制，受贈者得於一定期間內依法定方式返還捐贈對象、放寬賸餘政治獻金支用年限由2年延長為4年，並增列公開查閱制度等。而該《政治獻金法》修正草案則於民國97年（西元2008年）2月1日報經行政院核轉立法院審議，同年7月18日立法院三讀通過修正條文，並於同（2008）年8月13日由總統公布施行現行《政治獻金法》新制。
又以台灣的情形來說，自《政治獻金法》施行以來，已經有五年多的時間，監察院審核的政治獻金專戶對象已涵蓋正副總統、立法委員、北高市長、縣市長、鄉鎮市長、鄉鎮市議員、村里長等各級選舉的擬參選人。另據監察院與內部統計，從2004年3月《政治獻金法》施行以後迄2008年12月為止，違反《政治獻金法》規定的個案，計有673件。違反態樣按發生次數，依序為「收受有累積虧損，尚未依規定彌補的營利事業捐贈」、「收受超過新台幣十萬元以上現金捐贈，未以支票或經由郵局、銀行匯款」、「收受與政府機關有巨額採購或重大公共建設投資契約，且在履約期間的廠商捐贈」、「收受外國人民、法人、團體的捐贈」、「收受個人對同一擬參選人每年捐贈總額超過新台幣十萬元」。
在此，如單以2008年1月舉行的第7屆立法委員選舉為例，立委擬參選人自己發現違法獻金，已先自行繳庫的件數即有104件，繳庫金額約新台幣1553萬元，其中最常違反《政治獻金法》第7條第1項第3款：「收受有累積虧損，尚未依規定彌補的營利事業捐贈」，單就這部分就即有65件，繳庫金額約新台幣800萬。總的來說，第7屆立法委員擬參選人向監院申報政治獻金會計報告書共有241人，收受的政治獻金總金額約22億8600萬元（詳細名冊可查閱以下網站：http://www.cy.gov.tw/announcement.asp，2009年3月1日查詢）。總體而言，自2009年2月下旬起，有關2004年3月31日以後，各項公職擬參選人或政黨與政治團體的政治獻金收支使用情形，我國人民均可以另依《政治獻金查閱辦法》至監察院公職人員財產申報處申請查閱，每查閱一戶政治獻金專戶的費用為新台幣20元，例如馬英九、蕭萬長先生在2008年競選正副總統收受6億多元政治獻金，以及謝長廷、蘇貞昌收受4億多元獻金資料，均已完整呈現。
....待續（請接續閱讀）......