2009-02-25 10:45:52Macoto Chen
地方制度法專題：地方立法機關員額與會期之研究課題（一）
由於內政部近期將進行「地方民意代表員額與會期之研究」委託研究案的招標工作，筆者則奉其他師長之指示，在臨危受命的情況下，先排擠其他文案的寫作，而另草草寫下以下的「研究背景與研究主旨」以及「既有研究成果與檢討」之計畫書的部分內容，以提供給可能形成的研究團隊（成員包括紀俊臣老師、席代麟老師、陳朝建老師等）參考；並藉此「地方立法機關員額與會期之研究課題」作為上課的教材之用…….在此，必須特別澄清的是，該「研究背景與研究主旨」可以說是全部抄錄自內政部「地方民意代表員額與會期之研究」委託研究案的案由，因此作者並非筆者而是昔日的內政部長官同仁；至於，「既有研究成果與檢討」才是由筆者撰寫而成的初稿……
就研究背景與研究主旨來說[1]，內政部近年以來，曾委託專家學者辦理若干地方自治法制之研究，諸如民國92年「健全地方自治圖貌」、93年「地方自治監督與行政救濟之研究」、93年「村里長是否改為有給職之研究」、94年「地方自治法規之效力及其監督之研究」、95年「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」、96年「地方政府組織改造策略之研究」、97年「地方民選公職人員停職與解職制度之研究」等項委託研究案，惟上開既有的委託研究案大多偏向行政區劃、權限劃分、組織管理或地方法規監督等法制面向，而欠缺地方民意代表員額如何設計，以及地方議會或代表會之會期制度直接相關之研究。然由於地方制度法公布施行以來，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會亦常就地方民意代表員額該如何設計，以及地方議會或代表會之會期制度是否調整改變等事項，向主管地方制度法之內政部提出建議或是請求函釋與說明，是以，為有效釐清該等問題，自有加以深入研究之必要。
又經查地方制度法第33條及地方立法機關組織準則第5條至第7條，對於地方民意代表之總數規定，係考量民國88年當時已選出之地方民意代表之員額、人口變動及精省等因素所訂定，迄今即將屆滿10年而未曾修正。但有鑑於第7屆立法委員席次業已減半，有論者建議地方民意代表亦應比照辦理；亦有論者以為如果政府推動縣市合併，則直轄市或縣市之議員總額數是否仍須以52或65席為上限，顯均有檢討之必要。也就是說，地方民意代表之總額應如何計算方能適切反映地方居民之公共意志？實已有必要蒐集外國之立法例或學理見解加以比較分析，以設計一套客觀之計算標準，以因應未來如果進行行政區域整併（如鄉鎮市合併、縣市合併升格直轄市），區域面積及人口增加等情形。
加諸，有關保障名額及少數代表（如婦女或原住民族）的制度設計，在我國有其歷史背景及現實環境之需要，世界各國如何於地方治理的制度設計中，落實憲法平等權之保障並取得社會利益間之平衡，亦值得我國借鏡。尤其是，對於行政院原住民族委員會「取消平地與山地原住民區別」之政策，勢將衝擊平地與山地原住民代表與區域代表三方之員額分配，其影響之程度如何？其制度面應如何設計，始能保障原住民族之參政權，並能不影響區域代表之權利？也是值得研究的重要課題。
不僅如此，我國地方立法機關之會期，依地方制度法第34條規定，係依地方層級及地方民意代表之人數不同作不同之級距，直轄市最多者長達230日，鄉（鎮、市）最少者僅44日（以12個月計算，包括定期會、延長會及臨時會），其差異頗大，是否合理？又其他國家對於地方立法機關會期之規定如何？其規範之考量因素為何？該等問題，亦屬我國現行地方治理所面對的主要問題之一，而亟待專家學者提供說明與建議。
總的來說，由於我國地方自治的實施結果，各地之人口結構、地理環境與產業發展方向之不同，各地的地方自治發展各有其特性，則如何透過民意代表的組成與立法權之行使以落實民主治理，自為地方自治發展之重要課題，爰此如何透過地方民意代表員額與會期之研究就現行規定予以檢討，並比較相關國家之制度設計，提出適切建議，以作為未來修正地方制度法及地方立法機關組織準則之參考，自屬當務之急。基此，本案有關地方民意代表員額與會期之研究，其研究問題可以設定為：
一、對於地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例，蒐集外國學理與經驗，諸如日本、韓國、德國、法國、荷蘭、澳洲與紐西蘭等主要國家之立法體例，依其制度設計之不同予以分類，並依其類別選擇部分國家予以比較分析，並提出我國各級地方民意代表總額計算標準之具體建議。其中，有關直轄市之部分，亦可就各別都會區之治理模式進行分析。
二、介紹上開國家對於地方民意代表中有關婦女及原住民名額保障之制度規範，並分析其名額之計算與佔地方民意代表總數之比例，並提出對於我國地方民意代表婦女及原住民名額保障之建議。
三、蒐集上開國家地方立法機關會期之立法例，比較分析其會期日數之決定因素，並檢討我國地方立法機關會期日數的適切性，提出修改建議。
總之，本研究案的重點在於，透過比較分析，瞭解國內外地方民意代表之總額與保障名額之制度設計，以建立客觀之計算標準；並透過資料收集，整理比較國內外地方立法機關議事會期之計算方式及其差異，並分析其優缺點；另根據地方民意代表員額與會期之研究結果，檢討我國地方民意代表之現行員額及會期之規定，以提供相關制度興革之建議。
再就既有研究成果與檢討來說，目前國內專家學者所為與地方民意代表員額與會期之既有研究成果，並不多見；實務運作之依據，主要為地方制度法與地方立法機關組織準則，但仍有若干問題存在，則如前述研究背景與研究主旨所提及。以下本研究團隊謹就對於地方民意代表員額與會期之既有研究成果與檢討，分別加以敘述。
首先，有關地方民意代表員額之既有研究成果部分，例如地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例問題，若蒐集外國學理與經驗，可以發現已有所謂的「議會規模立方根法則」（the cube root law of assembly sizes）之學術論述。而原本「議會規模立方根法則」是政治學者Rein Taagepera與Matthew Soberg Shugart所提出「國會規模（或議員規模）」的理想計算公式為：一個國家立法機關之的最理想規模，應該是其人口總數的開立方（可參照Rein Taagepera, "The Size of National Assemblies," Social Science Research,1 (1972), 385-401；以及 Taagepera and Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinations of Electoral Systems (Yale University Press, 1989),173-83.）。如將該研究成果套用至我國的地方議會或代表會來說，即是各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）的理想之議員總數或代表總數，應該是各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）人口總數的開立方根之結果，而該結果也最能夠取得地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例性與代表性的平衡設計需求。
至於，比較國際的實務經驗，則可以鄰近國家經驗先做說明，如日本地方自治法第九十條規定而言，即明定都道府縣議會議員之名額，以條例[2]定之。亦即，都道府縣議會議員之名額，依下列各款所示都道府縣之區分，應不超過各該款所定之名額（於都，有特別區之區域人口，除以百萬人後所得之數，將其加入依各款所得之名額；其人數超過一百二十人時，以一百二十人計之範圍內定之）：人口未滿七十五萬之都道府縣，四十人；人口七十五萬以上，未滿一百萬之都道府縣，人口超過七十萬之數，每增加五萬人，於四十人中再增加一人；人口一百萬以上之都道府縣，人口超過九十三萬以上之數，每增加七萬人，於四十五人中再增加一人（其數目超過一百二十人時，以一百二十人計）。而於依前述規定所定之條例，其所定之名額，因人口減少至超過前項所規定之名額之都道府縣，其超過之日前，於依已公告期日之一般選舉所選出之議員任期中，依該條例所定之名額為其名額；另依前述規定之議員名額變更，不得於一般選舉時為之。
又日本地方自治法第九十一條則亦規定，市町村議會議員之名額，以條例定之。亦即，市町村議會議員之名額，依下列各款市町村之區分，應於不超過各該款之範圍內定之：人口未滿二千之町村，十二人；人口二千以上未滿五千之町村，十四人；人口五千以上未滿一萬之町村，十八人；人口一萬以上未滿二萬之町村，二十二人；人口未滿五萬之市及人口二萬以上之町村，二十六人；人口五萬以上未滿十萬之市，三十人；人口十萬以上未滿二十萬之市，三十四人；人口二十萬以上未滿三十萬之市，三十八人；人口三十萬以上未滿五十萬之市，四十六人；人口五十萬以上未滿九十萬之市，五十六人；人口九十萬以上之市，人口超過五十萬之數，每增加四十萬人，則於五十六人起，增加八人。而且，於依前述規定所定之條例，其所定之名額，因人口減少至超過前項所規定之名額之都道府縣，其超過之日前，於依已公告期日之一般選舉所選出之議員任期中，依該條例所定之名額為其名額。但前述議員名額變更，不得於一般選舉時為之（不過人口有顯著減少之市町村，不適用此項之規定，即使於議員之任期中，亦得為議員名額之減少；市町村合併時，亦同）。
......全文待續......
就研究背景與研究主旨來說[1]，內政部近年以來，曾委託專家學者辦理若干地方自治法制之研究，諸如民國92年「健全地方自治圖貌」、93年「地方自治監督與行政救濟之研究」、93年「村里長是否改為有給職之研究」、94年「地方自治法規之效力及其監督之研究」、95年「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」、96年「地方政府組織改造策略之研究」、97年「地方民選公職人員停職與解職制度之研究」等項委託研究案，惟上開既有的委託研究案大多偏向行政區劃、權限劃分、組織管理或地方法規監督等法制面向，而欠缺地方民意代表員額如何設計，以及地方議會或代表會之會期制度直接相關之研究。然由於地方制度法公布施行以來，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會亦常就地方民意代表員額該如何設計，以及地方議會或代表會之會期制度是否調整改變等事項，向主管地方制度法之內政部提出建議或是請求函釋與說明，是以，為有效釐清該等問題，自有加以深入研究之必要。
又經查地方制度法第33條及地方立法機關組織準則第5條至第7條，對於地方民意代表之總數規定，係考量民國88年當時已選出之地方民意代表之員額、人口變動及精省等因素所訂定，迄今即將屆滿10年而未曾修正。但有鑑於第7屆立法委員席次業已減半，有論者建議地方民意代表亦應比照辦理；亦有論者以為如果政府推動縣市合併，則直轄市或縣市之議員總額數是否仍須以52或65席為上限，顯均有檢討之必要。也就是說，地方民意代表之總額應如何計算方能適切反映地方居民之公共意志？實已有必要蒐集外國之立法例或學理見解加以比較分析，以設計一套客觀之計算標準，以因應未來如果進行行政區域整併（如鄉鎮市合併、縣市合併升格直轄市），區域面積及人口增加等情形。
加諸，有關保障名額及少數代表（如婦女或原住民族）的制度設計，在我國有其歷史背景及現實環境之需要，世界各國如何於地方治理的制度設計中，落實憲法平等權之保障並取得社會利益間之平衡，亦值得我國借鏡。尤其是，對於行政院原住民族委員會「取消平地與山地原住民區別」之政策，勢將衝擊平地與山地原住民代表與區域代表三方之員額分配，其影響之程度如何？其制度面應如何設計，始能保障原住民族之參政權，並能不影響區域代表之權利？也是值得研究的重要課題。
不僅如此，我國地方立法機關之會期，依地方制度法第34條規定，係依地方層級及地方民意代表之人數不同作不同之級距，直轄市最多者長達230日，鄉（鎮、市）最少者僅44日（以12個月計算，包括定期會、延長會及臨時會），其差異頗大，是否合理？又其他國家對於地方立法機關會期之規定如何？其規範之考量因素為何？該等問題，亦屬我國現行地方治理所面對的主要問題之一，而亟待專家學者提供說明與建議。
總的來說，由於我國地方自治的實施結果，各地之人口結構、地理環境與產業發展方向之不同，各地的地方自治發展各有其特性，則如何透過民意代表的組成與立法權之行使以落實民主治理，自為地方自治發展之重要課題，爰此如何透過地方民意代表員額與會期之研究就現行規定予以檢討，並比較相關國家之制度設計，提出適切建議，以作為未來修正地方制度法及地方立法機關組織準則之參考，自屬當務之急。基此，本案有關地方民意代表員額與會期之研究，其研究問題可以設定為：
一、對於地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例，蒐集外國學理與經驗，諸如日本、韓國、德國、法國、荷蘭、澳洲與紐西蘭等主要國家之立法體例，依其制度設計之不同予以分類，並依其類別選擇部分國家予以比較分析，並提出我國各級地方民意代表總額計算標準之具體建議。其中，有關直轄市之部分，亦可就各別都會區之治理模式進行分析。
二、介紹上開國家對於地方民意代表中有關婦女及原住民名額保障之制度規範，並分析其名額之計算與佔地方民意代表總數之比例，並提出對於我國地方民意代表婦女及原住民名額保障之建議。
三、蒐集上開國家地方立法機關會期之立法例，比較分析其會期日數之決定因素，並檢討我國地方立法機關會期日數的適切性，提出修改建議。
總之，本研究案的重點在於，透過比較分析，瞭解國內外地方民意代表之總額與保障名額之制度設計，以建立客觀之計算標準；並透過資料收集，整理比較國內外地方立法機關議事會期之計算方式及其差異，並分析其優缺點；另根據地方民意代表員額與會期之研究結果，檢討我國地方民意代表之現行員額及會期之規定，以提供相關制度興革之建議。
再就既有研究成果與檢討來說，目前國內專家學者所為與地方民意代表員額與會期之既有研究成果，並不多見；實務運作之依據，主要為地方制度法與地方立法機關組織準則，但仍有若干問題存在，則如前述研究背景與研究主旨所提及。以下本研究團隊謹就對於地方民意代表員額與會期之既有研究成果與檢討，分別加以敘述。
首先，有關地方民意代表員額之既有研究成果部分，例如地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例問題，若蒐集外國學理與經驗，可以發現已有所謂的「議會規模立方根法則」（the cube root law of assembly sizes）之學術論述。而原本「議會規模立方根法則」是政治學者Rein Taagepera與Matthew Soberg Shugart所提出「國會規模（或議員規模）」的理想計算公式為：一個國家立法機關之的最理想規模，應該是其人口總數的開立方（可參照Rein Taagepera, "The Size of National Assemblies," Social Science Research,1 (1972), 385-401；以及 Taagepera and Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinations of Electoral Systems (Yale University Press, 1989),173-83.）。如將該研究成果套用至我國的地方議會或代表會來說，即是各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）的理想之議員總數或代表總數，應該是各該直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）人口總數的開立方根之結果，而該結果也最能夠取得地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例性與代表性的平衡設計需求。
至於，比較國際的實務經驗，則可以鄰近國家經驗先做說明，如日本地方自治法第九十條規定而言，即明定都道府縣議會議員之名額，以條例[2]定之。亦即，都道府縣議會議員之名額，依下列各款所示都道府縣之區分，應不超過各該款所定之名額（於都，有特別區之區域人口，除以百萬人後所得之數，將其加入依各款所得之名額；其人數超過一百二十人時，以一百二十人計之範圍內定之）：人口未滿七十五萬之都道府縣，四十人；人口七十五萬以上，未滿一百萬之都道府縣，人口超過七十萬之數，每增加五萬人，於四十人中再增加一人；人口一百萬以上之都道府縣，人口超過九十三萬以上之數，每增加七萬人，於四十五人中再增加一人（其數目超過一百二十人時，以一百二十人計）。而於依前述規定所定之條例，其所定之名額，因人口減少至超過前項所規定之名額之都道府縣，其超過之日前，於依已公告期日之一般選舉所選出之議員任期中，依該條例所定之名額為其名額；另依前述規定之議員名額變更，不得於一般選舉時為之。
又日本地方自治法第九十一條則亦規定，市町村議會議員之名額，以條例定之。亦即，市町村議會議員之名額，依下列各款市町村之區分，應於不超過各該款之範圍內定之：人口未滿二千之町村，十二人；人口二千以上未滿五千之町村，十四人；人口五千以上未滿一萬之町村，十八人；人口一萬以上未滿二萬之町村，二十二人；人口未滿五萬之市及人口二萬以上之町村，二十六人；人口五萬以上未滿十萬之市，三十人；人口十萬以上未滿二十萬之市，三十四人；人口二十萬以上未滿三十萬之市，三十八人；人口三十萬以上未滿五十萬之市，四十六人；人口五十萬以上未滿九十萬之市，五十六人；人口九十萬以上之市，人口超過五十萬之數，每增加四十萬人，則於五十六人起，增加八人。而且，於依前述規定所定之條例，其所定之名額，因人口減少至超過前項所規定之名額之都道府縣，其超過之日前，於依已公告期日之一般選舉所選出之議員任期中，依該條例所定之名額為其名額。但前述議員名額變更，不得於一般選舉時為之（不過人口有顯著減少之市町村，不適用此項之規定，即使於議員之任期中，亦得為議員名額之減少；市町村合併時，亦同）。
......全文待續......