2008-09-06 07:40:43Macoto Chen
地方制度法教室：鄉鎮市市區道路管理權責的實務爭議
本文的作者並非僅筆者，而係參考甲縣政府與乙鄉鎮市公所公務同仁所撰內容加以整理而來。有鑑於本案極具參考價值（絕對可以成為近期最具參考價值的地方制度法教材），加諸筆者忝為乙鄉鎮市公所顧問之一員，負責行政程序法、地方制度法之相關顧問諮詢，認為有必要整理本案為地方制度法教室，而掛置於教學部落格或教學網站上，作為教學教材（順道讓其他縣市、鄉鎮市或有興趣的公務同仁參考之）……
壹、案由
乙鄉鎮市公所於2008年7月1日公布施行該鄉鎮市之「道路挖掘保證金收費標準自治條例」，送甲縣政府備查後；得到甲縣政府的回覆是，甲縣政府認為該保證金之收取標準如依「甲縣道路挖掘管理自治條例」第8條第2項之規定，係屬甲縣政府之權責（但實則甲縣政府從未依「甲縣道路挖掘管理自治條例」第8條第2項之規定訂定保證金之收取標準），直接函告乙鄉鎮市公所之自治條例無效，而引發甲縣政府與乙鄉鎮市公所的爭議。
貳、問題爭點
甲縣政府的函文內容是：乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例，函請甲縣政府備查部分，經查依地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」。又甲縣道路挖掘管理自治條例第8條第2項規定，「主管機關為道路挖掘許可時，保證費用之收取標準及方法，應由本府（甲縣政府）以辦法定之」，故 函告乙鄉鎮市公所送之自治條例與甲縣政府訂定之甲縣道路挖掘管理自治條例相牴觸，自屬無效。
問題是：
（一）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效，是否亦屬於行政處分的行政行為？
（二）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效之前，應否給予乙鄉鎮市公所陳述意見之機會？
（三）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效，到底是函告乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例全部無效抑或僅屬部分無效？
（四）最重要的是，鄉鎮市市區道路及縣政府委託管理道路之經營管理，究屬縣政府抑或鄉鎮市公所之自治權責？
參、問題爭點解析
所謂行政處分，如依司法院大法官釋字第423號解釋、行政程序法第92條及訴願法第3條等規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是以，甲縣政府引地方制度法第30條第1項規定，單方片面逕認乙鄉鎮市公所公布施行之「甲縣乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例」無效之決定，損及乙鄉鎮市地方自治團體自治權能，即屬行政處分。既然如此，甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效之前，另應依行政程序法第102條之規定，給予乙鄉鎮市公所陳述意見之機會，否則即有處分的程序瑕疵之問題發生。
次查地方制度法第20條第6款第1目規定，鄉鎮市道路之建設及管理，本屬鄉鎮市之自治事項；市區道路條例規定，更是如此（即鄉鎮市市區道路管理屬於鄉鎮市自治權則）。又即使甲縣自治條例，亦規定「（甲縣）道路挖掘之管理，縣政府得委託中央公路主管機關或鄉鎮市公所辦理」。故乙鄉鎮市公所依上開規定，僅就該鄉鎮市轄區內的市區道路及縣政府委託管理道路行使自治權限，並無違法或不當之問題。詳言之，甲縣政指摘乙鄉鎮市公所違反地方制度法第30條第1項之規定情形，殊難想像。
回到現行實務運作基礎而言，如縣轄區內之道路的挖掘許可與否、收費標準辦法之訂定，均僅屬縣政府管理，則管線單位挖掘道路時自應向縣政府申請，而非向鄉鎮市公所申請。可是，實際的情形是，半世紀以來，甲縣政府均要求管線單位挖掘道路時自應向各鄉鎮市公所申請之情形，也從未訂定道路挖掘保證金之收取標準加以管理。另查，相關專業法規復明定市區道路之修築、改善及養護，在縣轄區內者，得由各有關鄉鎮市公所辦理之，已為市區道路條例第5條所明定。故甲縣政府指摘乙鄉鎮市就乙鄉鎮市內之道路挖掘管理（並訂定收費標準）係違反甲縣自治條例，恐屬言過其實之詞。
不僅如此，關於道路挖掘保證金之收費標準，縱依甲縣政府之認定，應由甲縣政府以辦法定之，則於縣政府相關規定尚未訂定之前，乙鄉鎮市自治條例之內容，又將如何牴觸縣政府之相關規定。加諸，目前地方自治實務上，關於上級監督機關之立法空白，下級自治團體並非無另訂法規之權限，如零售市場管理條例第5條即明定，市場、攤鋪位之管理權限為直轄市或縣市政府。然甲縣政府從未依上開規定就攤販管理訂定相關規定，卻又對於甲縣丙鄉鎮市公所訂定之攤販臨時集中區段管理規則同意備查在案，而對乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例予乙函告無效，二者相較，顯已違反行政程序法第6條所定差別待遇合理性原則之基本精神。
更有趣的是，法規命令之一部無效者，依行政程序法第158條第2項之規定，其他部分仍為有效。同理，本案甲縣政府並未具體明確說明乙鄉鎮市自治條例無效之理由、程度及範圍，另將引發究屬全部無效抑或僅屬部分無效的爭議。況且，如僅屬函告一部無效之情形，則乙鄉鎮市仍有權請甲縣政府對乙鄉鎮市進行行政指導，俾據此修正自治條例，使之有效可能。否則，依甲縣政府所稱，如鄉鎮市市區道路管理權責亦屬甲縣政府所有，鄉鎮市無權另訂規範，則何以目前管理機關與國家賠償義務機關均屬甲縣各鄉鎮市公所，而非甲縣政府呢？
壹、案由
乙鄉鎮市公所於2008年7月1日公布施行該鄉鎮市之「道路挖掘保證金收費標準自治條例」，送甲縣政府備查後；得到甲縣政府的回覆是，甲縣政府認為該保證金之收取標準如依「甲縣道路挖掘管理自治條例」第8條第2項之規定，係屬甲縣政府之權責（但實則甲縣政府從未依「甲縣道路挖掘管理自治條例」第8條第2項之規定訂定保證金之收取標準），直接函告乙鄉鎮市公所之自治條例無效，而引發甲縣政府與乙鄉鎮市公所的爭議。
貳、問題爭點
甲縣政府的函文內容是：乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例，函請甲縣政府備查部分，經查依地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」。又甲縣道路挖掘管理自治條例第8條第2項規定，「主管機關為道路挖掘許可時，保證費用之收取標準及方法，應由本府（甲縣政府）以辦法定之」，故 函告乙鄉鎮市公所送之自治條例與甲縣政府訂定之甲縣道路挖掘管理自治條例相牴觸，自屬無效。
問題是：
（一）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效，是否亦屬於行政處分的行政行為？
（二）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效之前，應否給予乙鄉鎮市公所陳述意見之機會？
（三）甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效，到底是函告乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例全部無效抑或僅屬部分無效？
（四）最重要的是，鄉鎮市市區道路及縣政府委託管理道路之經營管理，究屬縣政府抑或鄉鎮市公所之自治權責？
參、問題爭點解析
所謂行政處分，如依司法院大法官釋字第423號解釋、行政程序法第92條及訴願法第3條等規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是以，甲縣政府引地方制度法第30條第1項規定，單方片面逕認乙鄉鎮市公所公布施行之「甲縣乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例」無效之決定，損及乙鄉鎮市地方自治團體自治權能，即屬行政處分。既然如此，甲縣政府對乙鄉鎮市公所的函告無效之前，另應依行政程序法第102條之規定，給予乙鄉鎮市公所陳述意見之機會，否則即有處分的程序瑕疵之問題發生。
次查地方制度法第20條第6款第1目規定，鄉鎮市道路之建設及管理，本屬鄉鎮市之自治事項；市區道路條例規定，更是如此（即鄉鎮市市區道路管理屬於鄉鎮市自治權則）。又即使甲縣自治條例，亦規定「（甲縣）道路挖掘之管理，縣政府得委託中央公路主管機關或鄉鎮市公所辦理」。故乙鄉鎮市公所依上開規定，僅就該鄉鎮市轄區內的市區道路及縣政府委託管理道路行使自治權限，並無違法或不當之問題。詳言之，甲縣政指摘乙鄉鎮市公所違反地方制度法第30條第1項之規定情形，殊難想像。
回到現行實務運作基礎而言，如縣轄區內之道路的挖掘許可與否、收費標準辦法之訂定，均僅屬縣政府管理，則管線單位挖掘道路時自應向縣政府申請，而非向鄉鎮市公所申請。可是，實際的情形是，半世紀以來，甲縣政府均要求管線單位挖掘道路時自應向各鄉鎮市公所申請之情形，也從未訂定道路挖掘保證金之收取標準加以管理。另查，相關專業法規復明定市區道路之修築、改善及養護，在縣轄區內者，得由各有關鄉鎮市公所辦理之，已為市區道路條例第5條所明定。故甲縣政府指摘乙鄉鎮市就乙鄉鎮市內之道路挖掘管理（並訂定收費標準）係違反甲縣自治條例，恐屬言過其實之詞。
不僅如此，關於道路挖掘保證金之收費標準，縱依甲縣政府之認定，應由甲縣政府以辦法定之，則於縣政府相關規定尚未訂定之前，乙鄉鎮市自治條例之內容，又將如何牴觸縣政府之相關規定。加諸，目前地方自治實務上，關於上級監督機關之立法空白，下級自治團體並非無另訂法規之權限，如零售市場管理條例第5條即明定，市場、攤鋪位之管理權限為直轄市或縣市政府。然甲縣政府從未依上開規定就攤販管理訂定相關規定，卻又對於甲縣丙鄉鎮市公所訂定之攤販臨時集中區段管理規則同意備查在案，而對乙鄉鎮市道路挖掘保證金收費標準自治條例予乙函告無效，二者相較，顯已違反行政程序法第6條所定差別待遇合理性原則之基本精神。
更有趣的是，法規命令之一部無效者，依行政程序法第158條第2項之規定，其他部分仍為有效。同理，本案甲縣政府並未具體明確說明乙鄉鎮市自治條例無效之理由、程度及範圍，另將引發究屬全部無效抑或僅屬部分無效的爭議。況且，如僅屬函告一部無效之情形，則乙鄉鎮市仍有權請甲縣政府對乙鄉鎮市進行行政指導，俾據此修正自治條例，使之有效可能。否則，依甲縣政府所稱，如鄉鎮市市區道路管理權責亦屬甲縣政府所有，鄉鎮市無權另訂規範，則何以目前管理機關與國家賠償義務機關均屬甲縣各鄉鎮市公所，而非甲縣政府呢？